Onze democratie is vastgelopen. Problemen worden niet opgelost en er is weinig vertrouwen in de politiek. En dat in een tijd van wereldwijde instabiliteit en oorlogen. Het minderheidskabinet-Jetten, dat gedoemd is te mislukken, is niet wat Nederland nu nodig heeft. 

Joop van den Berg
Emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Universiteit Maastricht (parlementair stelsel), voormalig directeur van de Wiardi Beckman Stichting en oud-lid van de Eerste Kamer, fellow van het Montesquieu Instituut

De parlementaire democratie in Nederland staat sinds het begin van deze eeuw onder steeds zwaardere druk. Zij heeft met drie crisisverschijnselen tegelijk te maken die het functioneren van de democratie sterk bemoeilijken.[1]

In de eerste plaats is er sprake van een verharding van de politieke en maatschappelijke verhoudingen en van een vorm van polarisatie die concurrenten in de politiek als vijanden is gaan beschouwen. Die verharding speelt zich niet alleen af in de nationale en lokale politiek, maar is ook zichtbaar in het maatschappelijk verkeer. Zij is ook geen typisch Nederlands verschijnsel maar is in heel de westerse wereld zichtbaar, soms in nog ernstiger vormen dan in ons land. 

In de tweede plaats hebben wij te maken met sterke verbrokkeling in de politieke partijvorming. Wij kennen geen grote partijen meer, vooral omdat de twee grote volkspartijen van de twintigste eeuw zijn ingezakt en op zijn best ongeveer twintig zetels halen in de Tweede Kamer. Het geldt voor de christendemocratie maar ook voor de sociaal-democratie. Die verbrokkeling doet zich ook op het lokale vlak voor, doorgaans nog sterker dan in de nationale politiek; zij is daar ook al langer gaande. 

Vaak wordt die verbrokkeling gezien als een consequentie van de individualisering die zich in ons land heeft ontwikkeld. Fragmentatie is een verschijnsel dat zich eveneens niet beperkt tot Nederland, maar toch is de indruk gerechtvaardigd dat het fenomeen in Nederland tot een grotere last is geworden dan elders. Dat heeft te maken met ons stelsel van evenredige vertegenwoordiging, dat weinig of geen drempel opwerpt voor zulke verbrokkeling. 

Ten slotte hebben wij van doen met een fenomeen waarin Nederland kan worden beschouwd als een ‘Europees kampioen’: de vluchtigheid van het kiesgedrag, ook wel ‘volatiliteit’ genoemd. Sinds de jaren negentig is die bij ons groter dan in Italië, dat tot dan toe de naam had door volatiliteit te worden gekenmerkt. Het aantal zetels dat per verkiezing van partij wisselt is tot grote hoogte gestegen. 

Bovendien is sinds 2017 het aantal verkiezingen dankzij kabinetscrises en Kamerontbinding nogal gestegen en dat heeft de volatiliteit van het kiesgedrag een extra stimulans bezorgd. Een van de vele schadelijke gevolgen daarvan is dat de gemiddelde ervaring van Tweede Kamerleden is gedaald van tien jaar in 1958 tot net geen vier jaar in 2025. Een zware aanslag op de kwaliteit van de Kamer, die haar geheugen is kwijtgeraakt en ook de macht over haar agenda sterk heeft zien slinken.

Het bestel functioneert niet naar behoren, het laat belangrijke vraagstukken onopgelost liggen, het creëert bovendien beleidsrampen, zoals de toeslagenaffaire en de onopgeloste aardbevingsschade in Groningen. En dan is nog buiten beschouwing gelaten dat de sociale ongelijkheid door slecht beleid in de laatste twintig jaar veel groter is geworden. 

Buitenland als voorbeeld?

De conclusie kan geen andere zijn dan dat ons parlementaire bestel is vastgelopen en dat er alle reden is na te denken over de vraag hoe zowel de effectiviteit van dat bestel als het vertrouwen erin kan worden hersteld. In de jaren zestig van de vorige eeuw waren soortgelijke crisisverschijnselen waar te nemen. Toen werd er voor vernieuwing van de democratie sterk gekeken naar het buitenland. In de Partij van de Arbeid werd vooral het Verenigd Koninkrijk en het ‘Westminstermodel’ van democratische afwisseling tussen twee grote partijen als voorbeeld gezien. Dat leidde tot het pleidooi voor stembusakkoorden. 

In het nieuwe D’66 werd gekeken naar de Verenigde Staten en Frankrijk en werd gestreefd naar een Nederlandse variant van een presidentieel stelsel. Dit nam de vorm aan van het pleidooi voor een gekozen minister-president en een daarbij horend districtenstelsel. 

Dat zouden wij vandaag niet zo gemakkelijk meer doen; de polarisatie in de VS en het optreden van president Trump zijn moeilijk als lichtend voorbeeld te zien. Hetzelfde geldt intussen voor Frankrijk, dat een president kent die in een politiek vacuüm opereert. Ook Westminster is niet echt een inspirerend voorbeeld, het bestel functioneert er vooral sinds de Brexit nogal zwakjes. 

Duitsland leek jarenlang de uitzondering op de regel in termen van stabiliteit, maar ook daar hebben verharding en verbrokkeling intussen hun schadelijke werk gedaan. Radicaal rechts is bovendien geen verschijnsel meer van voormalige Oost-Duitse Länder, maar verspreidt zich intussen over heel Duitsland.

Ook nu wordt er gediscussieerd over het herstel van vertrouwen en effectiviteit. Om te beginnen over het idee van een gemoderniseerde terugkeer naar wat door Arend Lijphart werd gedoopt als de ‘pacificatiedemocratie’ - in het Engels iets neutraler betiteld als ‘consociational democracy’.[2] Daarbij treden de vier grootste democratische partijen gezamenlijk op als deelnemers aan de regering en wordt de oppositionele rol toegekend aan het parlement als zodanig, meer dan aan de niet meeregerende Kamerfracties. Dat houdt een grote vrijheid tot het uiten van kritiek in, ook van meeregerende partijen. Naast D66, VVD en CDA zou dan Progressief Nederland (of als men wil: GroenLinks-PvdA) deel moeten uitmaken van het kabinet. 

Dit artikel leent zich niet voor een grondige uitwerking van dit idee, maar ik noem het alleen als mogelijk alternatief. Duidelijk zal zijn dat aan zulke ‘restauratie’ voor- en nadelen vastzitten. Is, bijvoorbeeld, een pacificatiedemocratie mogelijk zonder de bijbehorende verzuiling van maatschappelijke groeperingen? Komt er in de praktijk voldoende terecht van oppositie vanuit de volle breedte van het parlement? En, niet de minste: is zo’n vierpartijencoalitie in staat tot effectief regeren?[3]

Minderheidscoalitie als uitweg

Wat nu als alternatief wordt beproefd is een minderheidscoalitie. De kabinetsformatie van 2025/26 dreigde immers al aanstonds aan het begin in een impasse terecht te komen. De VVD wilde niet alleen geen samenwerking meer met de PVV van Geert Wilders, maar evenmin met GroenLinks-PvdA, dat zo ongeveer werd aangemerkt als een links-extremistische groepering. Alsof zij daarmee het samengaan van PvdA en GroenLinks zou weten tegen te houden. Het leek wel wat op de weerstand van de PvdA in de jaren zeventig tegenover de fusie-in-wording bij het CDA: die bleek net zo vergeefs. D66 wilde weer geen samenwerking met JA21. 

Informateur Koolmees had eigenlijk al de mogelijkheid geopend van een minderheidskabinet, waarbij D66 en CDA zouden moeten kiezen tussen VVD en GroenLinks-PvdA. Onder begeleiding van twee informateurs, Wijers en Buma, werden D66 en CDA geacht te werken aan een gezamenlijk programmastuk waarna gekeken moest worden naar de meest gerede bondgenoot. Wijers vertrok voortijdig na kwaadaardige publicaties in NRC; de formatie werd nu begeleid door alleen Sybrand Buma. Het werd uiteindelijk de keuze voor samenwerking met de VVD en dus voor een minderheidskabinet. Dat laatste minder uit overtuiging dan uit noodzaak.

Scepsis in de politieke wetenschap

Vraag is natuurlijk: is zo’n minderheidscoalitie levensvatbaar en kan zij bijdragen aan herstel van vertrouwen en effectiviteit? De klassieke politieke wetenschap heeft in het algemeen weinig goede woorden over voor de constructie van minderheidskabinetten.[4]Kenmerkend is het citaat: ‘Minority governments are often ‘crisis’ governments, coming to power when no majoritycan be found.’ Zo spreken Taylor en Herman er in 1971 over, maar het lijkt wel of zij het over het kabinet-Jetten hebben. 

De Italiaanse politicoloog Giovanni Sartori is nog negatiever en spreekt in 1976 van ‘(D)isguised coalitions and transitional caretaker governments.’ Samenvattend concludeert de belangrijkste onderzoeker van dit verschijnsel, de Amerikaans-Noorse Kaare Strǿm, in 1990 tot minderheidskabinetten als resultaat van ‘failed interparty negotiations’. Zo luidt volgens hem in elk geval de ‘conventional wisdom’.

Verstandig is wel om onderscheid te maken tussen wat Strǿm noemt, ‘formal minority cabinets’ en ‘substantive minority cabinets’.[5] De eerste hebben weliswaar ministers die een minderheid van het parlement representeren, maar zij beschikken over een min of meer vaste gedoogpartner. De laatstgenoemde hebben geen afspraken vooraf met andere partijen in het parlement. Dat zijn de ‘echte’ minderheidskabinetten.

Strǿm wijst er, met zijn Scandinavische ervaring, op dat in de kritiek op minderheidskabinetten weinig rekening wordt gehouden met de normaliteit van minderheidskabinetten en -coalities in landen als Noorwegen, Zweden en Denemarken. Wel is uit zijn analyse af te leiden dat in de meeste landen, inclusief de Scandinavische, de voorkeur uitgaat naar minderheidskabinetten van één partij boven coalities, laat staan minderheidscoalities. 

Een actueel voorbeeld daarvan is het huidige minderheidskabinet van de PSOE in Spanje onder leiding van Pedro Sanchez. Zweden kende decennialang een minderheidskabinet van sociaal-democraten, met legendarische leiders als Tage Erlander en na hem Olav Palme.[6]

Bij nadere bestudering van de literatuur vallen twee condities op als kenmerkend voor stabiele minderheidskabinetten. Ten eerste: het eenpartij-kabinet wordt gevormd door een groepering die in het midden staat tussen stromingen die elkaar van elke samenwerking uitsluiten. In Spanje tussen nationalistisch rechts en de regionale partijen. In Zweden tussen communisten (intussen radicaal-links) enerzijds en burgerlijke partijen aan de rechterkant. In Zweden is het intussen ingewikkelder geworden dankzij de opkomst van de populistische Zweden Democraten. Ten tweede: het zwaartepunt in de vormgeving van beleid en vooral wetgeving vindt plaats in het parlement en niet in de regering. Bijkomstige voorwaarden zijn, althans in Scandinavië, het ontbrekende of ongebruikte recht van Kamerontbinding, alsmede het ontbreken van een Eerste Kamer.[7]

De blik in het buitenland en bij de politicologie levert geen erg bemoedigend beeld op wat betreft de levenskansen van het kabinet-Jetten. Zeker weten doe je het nooit en de vindingrijkheid van politici moet nooit worden onderschat. Niettemin zie ik zeven redenen waarom het minderheidskabinet-Jetten weinig levenskansen heeft, ten dele om algemene redenen, ten dele om redenen die specifiek dit minderheidskabinet betreffen. 

Zeven negatieve indicatoren

Zoals eerder al eens door Lijphart, maar ook door Hans Daalder is opgemerkt[8], Nederland mist de politieke cultuur waarin het minderheidskabinet tot wasdom kan komen, zoals die wel is gegroeid in de Scandinavische landen. Die landen kennen eigenlijk maar één polariteit in de politiek, de sociaaleconomische. 

Wij hebben van meet af aan daarnaast en daartegenover de polariteit van christelijk versus seculier gekend, inmiddels omgevormd tot conservatief-progressief. De verzuilingsgeschiedenis heeft politici in ons land gestimuleerd de oplossing van politieke vraagstukken in ‘topconferenties’[9] te zoeken in plaats van in brede parlementaire discussies. De permanente topconferentie is de regering en dan nog op basis van een periodiek terugkerende ‘top’ in de vorm van de kabinetsformatie. Het regeren wordt in een regeerakkoord gepropt in plaats van in parlementaire akkoorden met deelname van belangenorganisaties, zoals in Zweden.

In de tweede plaats kunnen de partijen van het midden niet zeker zijn dat de partijen aan de flanken elkaar zullen uitsluiten van enige vorm van samenwerking, zoals dat in de Scandinavische landen (minstens tot voor kort) gebruikelijk is geweest.[10] Hier lopen wij eerder het risico dat een situatie ontstaat als in de Duitse Weimarrepubliek, waar radicaal-links (KPD) en radicaal-rechts (NSDAP) onbekommerd samen optrokken als zij het midden konden saboteren. Bij ons werkten in 2021 Wilders en alle fracties van links samen in hun poging premier Rutte weg te krijgen; het midden raakte onmiddellijk de draad kwijt.

De derde contra-indicatie is gelegen in de gebrekkige hechtheid van de minderheidscoalitie zelf. De ironie is dat een minderheidscombinatie van alleen D66 en CDA meer kans op duurzaam samenwerken had gehad dan de combinatie met de VVD erbij. Er werd gezegd dat een kabinet van D66 en CDA een te kleine minderheid vormde. De ervaring van Zweden laat zien dat het met zulk een minderheid best had gekund.[11]

Nu lieten de twee zich een financieel kader door de VVD opdringen, zoals dat in 2002 Gerrit Zalm ook al was gelukt bij het eerste kabinet-Balkenende. Behendig gedaan, maar desastreus als er een compromis moet worden gezocht met GroenLinks-PvdA. Elk reëel akkoord met links scheurt het regeerakkoord nu onvermijdelijk doormidden. Je kunt ook zeggen: het regeerakkoord schept veel te weinig handelingsruimte voor het kabinet en voor de individuele ministers. Minister Hans Vijlbrief van Sociale Zaken deed er onmiddellijk ervaring mee op in zijn contact met de parlementaire oppositie en vakbeweging.

Vierde probleem: de toestand van ons tweekamerstelsel. Op zichzelf hoeft het tweekamerstelsel een minderheidskabinet niet in de weg te zitten. Het kan in Spanje en het kon, zolang daar een senaat bestond, ook in Noorwegen en Zweden. Het Nederlandse probleem is dat de samenstelling van Tweede en Eerste Kamer met elkaar strijden. 

In de Tweede Kamer kan een minderheidskabinet met het huidige regeerakkoord het best het overleg zoeken met rechts om aan een meerderheid te komen, JA21 en SGP voorop. In de Eerste Kamer is onvermijdelijk de steun nodig van GroenLinks-PvdA en Volt, ondanks het rechtse karakter van het kabinet. Dat wordt een enorme spreidstand. Bovendien kan, na de statenverkiezingen in 2027 in de Eerste Kamer weer alles anders zijn. 

De VVD hoopt dan op een zwenking naar rechts, maar dat kon wel eens een sterk staaltje wishfull thinking blijken. Tot die tijd werkt alleen overeenstemming in de Tweede Kamer met een ‘oversized majority’[12] van de coalitie met zowel GroenLinks-PvdA als JA21; die zou zich dan kunnen voortzetten in de Eerste Kamer. Is het vreemd om te verwachten dat dit wat veel gevergd is van het kabinet?

Als al gezegd, gemeenschappelijk overleg en besluitvorming over belangrijke wetgevingsprojecten en beleidsvragen zullen pas echt vormkrijgen, als het kabinet die overlaat aan de Tweede en Eerste Kamer. Dit is de vijfde kwestie. Natuurlijk beschikt de coalitie over het initiatief. Dat draagt echter alleen vrucht als aan de ene kant elke minister de ruimte krijgt flexibel te bewegen en anderzijds de Kamers ruimte krijgen om zelf vorm te geven aan het wets- of beleidsproject.

Parlementaire behandeling van voorstellen leiden derhalve tot een ‘permanente kabinetsformatie’.[13] Dat duurt tot aan het einde van de mandaatsperiode. Dat kan nooit slagen met een dichtgetimmerd regeerakkoord en helemaal niet met een financieel kader dat de belangrijkste besluiten muurvast heeft gelegd.

Zesde contra-indicatie: lange-termijn beleidsvragen worden in de Scandinavische landen niet primair aangepakt door het toevallige kabinet, maar door breed samengestelde ‘staatscommissies’ of door parlementaire commissies die niet alleen uit leden van het parlement bestaan.[14] De regering zal hun voorstellen in beginsel overnemen. Dat verschijnsel kennen wij weliswaar ook, maar er zijn twee problemen mee. Staatscommissies kunnen hier voortreffelijke rapporten leveren, zoals dat van de commissie-Van Zwol over het vraagstuk van de migratie[15], maar vervolgens schept zo’n rapport blijkbaar geen enkele verplichting. 

Nu kan je je dat nog voorstellen, als het om een staatscommissie gaat met louter deskundigen, zoals dat het geval was met de staatscommissie-parlementair stelsel (de commissie-Remkes, 2017) of de staatscommissie rechtsstaat (de commissie-Kummeling, 2022), die bovendien geen panklare wetsvoorstellen formuleerden. Er moet dan meer worden gedacht aan de klassieke staatscommissies zoals wij die ooit kenden: geleid door de naastbetrokken minister en met politieke en deskundige vertegenwoordigers uit de belangrijkste partijen. Het besluit tot instelling zou dan bovendien, in tegentelling tot wat bij ons gewoonte is, niet door de regering maar door de Tweede Kamer moeten worden genomen. Formeel houdt de Kamer de bevoegdheid zo’n advies niet over te nemen, maar zij bindt zich wel moreel aan zo’n advies.

Een ander probleem is dat onze Tweede Kamer heeft afgeleerd daar met een aantal leden zelf zitting in te nemen, zoals zij dat tot de jaren zeventig wel deed. Zij en haar leden willen immers onafhankelijk blijven. Weliswaar onverstandig, maar dat is de parlementaire wijsheid van vandaag. Een minderheidscoalitie zou niettemin niet zo ‘onafhankelijk’, of liever vrijblijvend, met adviserende commissies mogen omgaan. 

Dit kabinet heeft alvast de sfeer fors bedorven door het pensioenakkoord van 2019 in de prullenmand te gooien en sociale partners te schofferen. Dat kan het zich in zijn situatie juist helemaal niet veroorloven. Gegeven het belang van zulk akkoord, zou een kabinet eerst terug moeten naar de betrokken partners in het akkoord alvorens te besluiten tot wijziging of opzegging ervan.

Ten slotte en ten zevende, het had gescheeld – dat leert de Deense ervaring[16] – als de partijen die nu de coalitie vormen zich hadden kunnen beroepen op een stembusakkoord, zelfs al leverde het hun geen parlementaire meerderheid op. Zij hadden zich gesteund kunnen weten door een grote minderheid onder de kiezers en het had hun koers meer kracht gegeven. Wie weet, had het zelfs een politieke meerderheid opgeleverd, al lijkt mij dat niet waarschijnlijk. Die kans hebben zij in elk geval laten liggen. 

Tijd voor experimenten is voorbij

In de kabinetsformatie stonden partijen voor een belangrijk dilemma. Gelet op de benarde situatie van de parlementaire democratie in Nederland moest misschien wel worden gedacht aan een experiment dat kans had vastgeroeste verhoudingen te doorbreken, ook al kan je je afvragen of een minderheidskabinet daarvoor het juiste experiment was. 

Aan de andere kant staat de bedreigende internationale toestand met rampzalige oorlogen aan de grenzen van Europa, zo niet daar overheen. Dit is niet direct een context waarin politieke experimenten voor de hand liggen. Ook al zou het niet gemakkelijk zijn geworden, in zo een urgente situatie had een kabinet van D66, CDA, VVD en Progressief Nederland heel wat meer voor de hand gelegen. In september 1939, onder de dreiging van een nieuwe wereldoorlog, was er het besef dat brede samenwerking moest worden georganiseerd. Het leidde tot een kabinet waarin de SDAP, voor het eerst in haar bestaan, werd opgenomen naast liberale en christelijke partijen. 

Het kan alsnog. Een brede coalitie lost niet onmiddellijk alle problemen met de democratie op, maar het besef van urgentie wordt er wel door vergroot, zowel in het parlement als bij de bevolking. Het zal moeten leiden tot wijziging van het financiële kader van het coalitieakkoord. Dat is nu onevenredig sterk bepaald door de VVD, mede dankzij zwakke onderhandelaars in de andere twee partijen. 

Ook de prioriteiten van een breed kabinet kunnen niet helemaal dezelfde zijn als die van het huidige minderheidskabinet. Belangrijker dan dat alles is de bereidheid om onnodige polarisatie opzij te zetten en met een brede coalitie aan het werk te gaan. Zeker is het niet, maar hopelijk blijkt dat een weg naar betere democratische verhoudingen.

Noten

[1] Het hiernavolgende betoog over de drievoudige crisis is een samenvatting van wat uitvoeriger is besproken in: Joop van den Berg (2022). Humeurig volk, verkrampte politiek en hoe het anders kan. Amsterdam: Prometheus, 27 – 57.
[2] Arend Lijphart (1968). Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. Amsterdam: DeBussy. Nederlandstalige bewerking van: The Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands (1968). Berkeley: University of California Press. 
[3] Lijphart legt in zijn boek een nauw verband tussen zulk een ‘consociational democracy’ en verzuiling in politiek en maatschappij. Toch is daarmee geen bewijs geleverd voor de noodzaak van verzuiling om dit type democratie te doen slagen. België en Zwitserland en, tot op zekere hoogte, Oostenrijk zijn voorbeelden van soortgelijke systemen zonder ‘bijbehorende’ verzuiling. Op dit mogelijke herstel van een democratie waarin alle grote stromingen meeregeren hoop ik elders grondiger in te gaan.
[4] De citaten die volgen zijn alle afkomstig uit Kaare Strom (1990). Minority Government and Majority Rule. New York: Cambridge University Press, 10–15.
[5] Strom, Minority Governments, 94 -96.
[6] Torbjörn Bergman (2006). ‘Sweden: When Minority Cabinets are the Rule and Majority Coalitions the Exception’, in: Wolfgang Müller and Kaare Strǿm (ed.). Coalition Governments in Western Europe. Oxford: Oxford University Press, 192–230.
[7] Bergman, ‘Sweden’, 199–204.
[8] Geciteerd in Strǿm, Minority Government, 12.
[9] De term is afkomstig van Lijphart. Hij omschrijft die als een van de ‘spelregels’ van de Nederlandse politiek in Verzuiling, pacificatie en kentering, 119–120.
[10] Bergman, ‘Sweden’, 194–197. 
[11] Bergman, ‘Sweden’, tabel 6.1a, 196. Aldaar blijkt dat vooral sociaal-democratische minderheidskabinetten konden worden gevormd die de vaste steun hadden van 161 (1995), resp. 131 (1998) zetels op een totaal van 349 zetels die de ‘Rikstag’ als geheel telt.
[12] De term is van Lijphart. Over het belang ervan: Arend Lijphart (1984). Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven/Londen: Yale University Press, 104; Arend Lijphart (1999). Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven/Londen: Yale University Press, 200–214.  
[13] Een fraaie omschrijving van Jesse Klaver, die daarmee zijn scepsis over de slagingskans van het kabinet-Jetten uitte.
[14] Bergman, ‘Sweden’, 201.
[15] Gematigde groei. Rapport van de staatscommissie demografische ontwikkelingen 2050, Den Haag 2024.
[16] C. Smit (2025). Minderheidskabinetten in Nederland en Denemarken. Amsterdam: Boom.