In 2026 komt er een korting op het budget dat gemeenten van het rijk krijgen. Een korting die nooit is onderbouwd of beargumenteerd en die is omgeven door een mist van techniek. Wat is nu precies dit ‘ravijnjaar’, en welke opties hebben gemeenten om hiermee om te gaan?

David Rietveld
Coördinator Gemeentefinanciën bij de VNG. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Het moet ergens aan het eind van 2021 zijn gebeurd. Helemaal in de laatste fase van de vorming van het kabinet Rutte 4. Het kabinet waar niemand echt zin in had, maar waar tientallen miljarden dat enigszins goed maakten. Je zou het bijna vergeten, maar het was onder anderen Rutte die destijds her en der met zijn kenmerkende opgewektheid verklaarde dat de rijksfinanciën er zo goed voorstonden dat er geld genoeg was om een aantal grote problemen aan te pakken. Klimaat en stikstof voorop: voor die thema’s werd bij elkaar zo’n € 60 miljard gereserveerd. Incidentele middelen, dus het zou geen effect hebben op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

Maar de onderhandelaars hadden buiten het Centraal Planbureau gerekend. Beleid dat naar zijn aard niet incidenteel is - zoals klimaatbeleid - moet structureel worden gefinancierd. Dat betekende dat met deze plannen in de CPB-modellen de overheidsschuld op de lange termijn zou exploderen. Dat is nog terug te zien in de uiteindelijke doorrekening van het coalitieakkoord van Rutte 4, waar het CPB de desbetreffende grafiek met gevoel voor drama buiten het kader liet doorlopen.

Er moest dus iets gebeuren om op lange termijn de overheidsfinanciën weer in evenwicht te laten komen. De oplossing werd gevonden in het gemeente- en provinciefonds. In het coalitieakkoord van Rutte 4 – het VVD/D66/CDA/CU-kabinet - kwam een passage te staan over een nieuwe financieringssystematiek vanaf 2026 voor gemeenten en provincies, onder verwijzing naar mogelijke uitbreiding van het eigen belastinggebied. Doel was – althans volgens de tekst – te zorgen voor een stabiele financiering en het vergroten van de autonomie van de gemeenten.

In de budgettaire bijlage werd duidelijk wat dit in financiële zin betekende. In eerste instantie was er vanaf 2026 voor gemeenten en provincies geen enkele vorm van indexatie meer opgenomen. Bovendien werden de fondsen vanaf 2026 teruggezet op het niveau van 2021 + € 1 mrd Deze twee zaken samen zijn de oorsprong van het ravijnjaar 2026.

Sindsdien is er heel veel over geschreven, gesproken en overlegd. Inmiddels staan we aan de vooravond van 2026. Gemeenten en provincies zijn de komende maanden druk met het opstellen van hun begroting voor 2026. Accountantsbureau BDO becijferde in zijn jaarlijkse benchmark dat 230 van de 342 gemeenten hun begroting niet sluitend krijgen.

Aanloop naar het ravijn

Het coalitieakkoord Rutte 4 is niet het startpunt van discussies over geld tussen rijk en gemeenten. Waarschijnlijk zijn die discussies net zo oud als het rijk en de gemeenten zelf. Dat heeft ook te maken met de keuze die in Nederland zo’n honderd jaar geleden is gemaakt om verreweg het grootste deel van de bekostiging van gemeentelijke taken via het gemeentefonds te laten lopen.

Waar in de meeste andere landen gemeenten ook zelf verantwoordelijk zijn voor hun inkomsten, is in Nederland het rijk verantwoordelijk voor het ophalen van het geld en daarna voor de verdeling onder gemeenten. In 2023 was het gemiddelde aandeel van het gemeentefonds in de gemeentelijke inkomsten 57% (met daarnaast nog 12% aan specifieke uitkeringen vanuit het rijk). De vaststelling van het gemeentefonds loopt via de rijksbegroting en dus bepaalt de wetgever de (financiële) kaders van de gemeenten. Gemeenten zitten daarmee per definitie in een afhankelijke relatie ten opzichte van het rijk. Ze kunnen waarschuwen, klagen, lobbyen en onderhandelen, maar zitten niet in de ministerraad.

In de afgelopen decennia zijn er verschillende voorbeelden waar die asymmetrische machtsverhouding in de praktijk nadelig blijkt voor de gemeenten. Het meest in het oog springend zijn de decentralisaties in 2015. Decentralisatie van taken was een diep gekoesterde wens van gemeenten, beredeneerd vanuit het belang van kwetsbare inwoners. Die zouden veel meer geholpen zijn als gemeenten alle zorg konden leveren. Het optimisme van gemeentebestuurders klonk ook door in de uitgesproken verwachting dat dit op termijn besparingen zou kunnen opleveren.

Die mogelijkheid tot besparing werd gretig gegrepen door het kabinet Rutte 2 (VVD/PvdA), dat in 2012 besloot tot de decentralisaties van overheidstaken en daarbij meteen een (forse) korting inboekte.

Inmiddels is bijna iedereen het erover eens dat die korting op zijn minst voor een ongelukkige start van de decentralisaties zorgde en heeft geleid tot een constante discussie over financiële tekorten. De jeugdzorg springt daarbij het meest in het oog. Dat dossier leert ons dat verkeerde of te optimistische aannames op termijn een grote of zelfs ontwrichtende impact hebben op de financiële positie van gemeenten.

Meer autonomie voor gemeenten

Het ‘ravijn’ is zoals gezegd ontstaan onder verwijzing naar het vergroten van de autonomie van gemeenten en het streven naar meer stabiliteit in de financiering. Verruiming van het gemeentelijke belastinggebied is een wens die door onder andere de Vereniging Nederlandse Gemeenten vaker is geuit. Zo is het idee van een ‘ingezetenenbelasting’ met steun van de VNG onderzocht: een belasting voor alle inwoners van een gemeente, vanuit het idee dat alle inwoners gebruikmaken van gemeentelijke voorzieningen.

In theorie wordt hiermee de autonomie van gemeenten vergroot: meer eigen middelen betekent meer eigen afwegingsruimte en dus meer mogelijkheden om eigen beleidskeuzes te maken. Daarnaast zouden gemeenten dan minder afhankelijk worden van het gemeentefonds – en dus ook minder last hebben van plotselinge ingrepen daarin door het rijk.

In het verleden zijn vaker pogingen ondernomen om hier stappen in te zetten. In aanloop naar de kabinetsformatie van 2017 lag er een redelijk ver uitgewerkt plan op tafel om de lasten op arbeid te verlagen en tegelijkertijd de lokale lasten te verhogen. Het CPB had berekend dat dit zonder grote inkomenseffecten zou kunnen gebeuren. Uiteindelijk is hiervan – naar verluidt – afgezien omdat er uitvoeringsproblemen bij de Belastingdienst werden verwacht.

Inmiddels is de animo hiervoor een stuk minder. Verruiming van de mogelijkheden van gemeenten om zelf belasting te heffen zou op dit moment betekenen dat gemeenten vooral tekorten moeten opvangen met de extra belasting die ze bij hun inwoners ophalen. Anders gezegd: inwoners gaan meer betalen, maar krijgen er hetzelfde voor terug. Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur adviseert dat de financiële verhoudingen tussen rijk en gemeenten eerst op orde moet worden gebracht, voordat verder kan worden gedacht over verruiming van het gemeentelijk belastinggebied.

Vaststellen omvang gemeentefonds

De discussie over de manier waarop de grootte van het gemeentefonds wordt bepaald, werd belangrijker naarmate het takenpakket van gemeenten – en daarmee ook de omvang van het gemeentefonds – toenam. Gemeenten voeren een veelheid aan taken uit. Hiervoor krijgen ze geld uit het gemeentefonds. Ook als er niets verandert aan het takenpakket hebben gemeenten elk jaar meer geld nodig: lonen en prijzen stijgen immers als gevolg van inflatie én het aantal inwoners en het percentage ouderen stijgt. Jaarlijks wordt daarom een percentage vastgesteld waarmee het gemeentefonds stijgt. De manier waarop dat percentage wordt bepaald, wordt de normeringssystematiek genoemd.

Die jaarlijkse groei kan op allerlei manieren worden vormgegeven. In het (verre) verleden kregen gemeenten een vast percentage van de rijksinkomsten. Midden jaren negentig is overgestapt op de ‘trap op, trap af’-systematiek: het gemeentefonds groeide met hetzelfde percentage als de rijksbegroting.

Het idee achter de trap op, trap af-systematiek was tweeledig: als het rijk meer uitgaf zou dat ook meer werk voor gemeenten betekenen en daarnaast werd uitdrukking gegeven aan de gelijkwaardigheid tussen de overheidslagen. Probleem was wel: hoe – en vooral wanneer – bereken je de groei van de rijksbegroting?

Voor het hoe moest worden bepaald wat ‘accresrelevante uitgaven’ zijn. De uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking, begrotingsfondsen en (tot aan 2017) de uitgaven voor zorg en sociale zekerheid werden buiten beschouwing gelaten. Daarnaast werd voor alle jaren op elk relevant moment in de rijkbegrotingscyclus het accrespercentage berekend. Dat leidde in de praktijk tot steeds wisselende percentages, omdat de rijksbegroting niet stilstond.

Als het rijk in de praktijk minder uitgaf dan ze zelf had begroot, ging het accres omlaag en kregen gemeenten minder dan verwacht. Ondanks dat berekeningen vanuit de VNG consequent lieten zien dat deze systematiek per saldo het meest voordelig was voor de gemeenten, leefde bij veel gemeenten het idee dat de trap op, trap af-systematiek voor onzekerheid en instabiliteit zorgde.

Dit argument werd door Rutte 4 aangegrepen om een streep te zetten door de trap op, trap af-systematiek. Dat gebeurde zonder dat daar op een gestructureerde manier met gemeenten over was gesproken. De VNG stelde zich op het standpunt dat trap op, trap af prima gestabiliseerd kon worden door aan het begin van de kabinetsperiode voor de duur van die kabinetsperiode een afspraak te maken. Dit is voor de periode tot en met 2025 ook gebeurd en leverde inderdaad meteen al de gewenste voorspelbaarheid en stabiliteit op.

Er is geen wettelijk kader voor de groei van het gemeentefonds. Er is ook niet vastgelegd dat dit met instemming van decentrale overheden moet worden opgesteld of tussentijds kan worden aangepast. Het kabinet mág de systematiek dus eenzijdig aanpassen, maar het spreekt voor zich dat dit een besluit is dat al snel enorme financiële consequenties kan hebben voor de gemeenten.

Als de groei van het gemeentefonds niet goed – te weinig - aansluit bij de werkelijke groei van de uitgaven, betekent het dat gemeenten dezelfde taken met steeds minder geld moeten uitvoeren. Dat gaat knellen als die taken wettelijk zijn vastgelegd, zoals bij de jeugdzorg en taken die volgen uit de Wet maatschappelijke ondersteuning. In de Wmo is de ondersteuning aan kwetsbare inwoners geregeld, van voorzieningen als dagbesteding, tot de aanleg van trapliften.

Dat is precies de discussie waarin gemeenten nu met het rijk zitten. Het vorige kabinet heeft besloten om de groei van het gemeentefonds voortaan te koppelen aan de ontwikkeling van het bruto binnenlands product. Voor de inflatie wordt gekeken naar de maartraming van het CPB van het prijs-bbp en voor de volumeontwikkelingen (groeiende bevolking, vergrijzing) wordt gekeken naar het achtjaarsgemiddelde van de ontwikkeling van het bbp zelf. Ontzettend stabiel, maar financieel ook een stuk minder ruim dan als de trap op, trap af-systematiek was gevolgd.

Het ravijn ontrafeld

Ondanks de pakkende beeldspraak is er eigenlijk geen sprake van één ravijn. De situatie vanaf 2026 is een opstapeling van verschillende zaken en komt boven op een financiële situatie van gemeenten die al niet ideaal was. Heel in het kort maken de volgende onderdelen dat de situatie van gemeenten vanaf 2026 zorgelijk is:

• Het effect van het besluit van Rutte 4 om het gemeentefonds vanaf 2026 op het niveau van 2021 (+ € 1 mrd) vast te zetten. Omdat er geen taken vervallen is dit in feite een structurele korting van ongeveer € 1,7 mrd op het gemeentefonds.
   
• Het effect van het besluit van Rutte 4 om de trap op, trap af-systematiek af te schaffen en te vervangen door de bbp-systematiek. Dit effect wordt versterkt door technische wijzigingen in de berekeningsmethode. Voor 2026 gaat dit alles bij elkaar om ongeveer € 600 mln minder. Dit bedrag loopt jaarlijks op met circa € 400 mln ten opzichte van de trap op, trap af-systematiek.
   
• Oplopende uitgaven voor de jeugdzorg, ondanks inspanningen van gemeenten om die uitgaven te beheersen. Voor 2024 is het tekort aan middelen berekend op € 800 mln. Een commissie onder leiding van oud-minister Van Ark heeft gekeken naar de afspraken die zijn gemaakt in de Hervormingsagenda Jeugd om de kosten te beheersen. Deze commissie is tot de conclusie gekomen dat de besparingen niet op korte termijn haalbaar zijn en adviseert het rijk om gemeenten te compenseren voor de stijgende kosten. Vanaf 2026 gaat dat om miljarden, vooral omdat de mogelijke besparingen alvast in mindering waren gebracht op het gemeentefonds.
   
• Op een aantal andere grote onderwerpen, zoals onderwijshuisvesting en uitvoeringskosten Klimaatakkoord zijn de huidige middelen ontoereikend om alle (kabinets)ambities te realiseren.

Elke gemeente is verschillend, ook in financiële zin. De variëteit in financiële positie is misschien wel net zo groot als de verschillen in inwoneraantal. Al deze effecten opgeteld betekenen wel dat geen enkele gemeente zonder na te denken voorbij 2026 kan kijken.

Goed nieuws

Is er ook nog goed nieuws? Er zijn wel wat kleine lichtpuntjes. In gesprekken in aanloop naar de Voorjaarsnota vorig jaar is door het demissionaire kabinet Rutte 4 op aandringen van de VNG een aantal zaken toegezegd. Die punten zijn later door het nieuwe kabinet overgenomen.

Een belangrijk symbolisch punt was dat (het restant van) de opschalingskorting definitief is teruggedraaid. Deze korting werd in 2012 door het kabinet Rutte 2 opgelegd aan gemeenten onder verwijzing naar verplichte ‘opschaling’ naar gemeenten naar ten minste honderdduizend inwoners. Dat plan ging van tafel, maar de korting is altijd blijven staan. De eerste € 300 mln is ook daadwerkelijk gekort op het gemeentefonds. Het resterende bedrag – oplopend naar € 675 mln – is nu dus geschrapt. Goed nieuws uiteraard, maar in het licht van zowel de gebrekkige onderbouwing van deze korting als de resterende financiële problematiek is het geen reden om alle slingers uit de kast te halen.

Belangrijker is de erkenning van het huidige kabinet dat de bbp-systematiek onvoldoende is om de stijgende zorgkosten die gemeenten maken op te vangen. Daarbij werd specifiek de uitvoering van de Wmo genoemd, waarvan de verwachting is dat door de (dubbele) vergrijzing de kosten de komende jaren snel zullen toenemen. Om die erkenning kracht bij te zetten zijn er beperkt middelen toegevoegd aan het gemeentefonds en is afgesproken te onderzoeken of hier aparte indexeringsafspraken nodig zijn.

Verder toont het nieuwe kabinet – met name minister-president Schoof – zich bereid om snel met decentrale overheden in overleg te gaan. Waar het zogeheten ‘Overhedenoverleg’ tussen rijk, gemeenten, provincies en waterschappen onder Rutte een zieltogend bestaan leidde, heeft dat met dit kabinet al twee keer plaatsgevonden.

Een korting is geen tekort

Het ziet er alles bij elkaar niet best uit voor gemeenten. Wat gaan we daarvan merken? Gemeenten zijn verplicht een meerjarig sluitende begroting op te stellen. De provincies houden daar toezicht op. In de praktijk betekent het dat vooral wordt gekeken of de begroting structureel sluitend is.

Het idee daarachter is dat een gemeente een sluitende begroting heeft of daar binnen vier jaar naartoe kan werken. Het kader aan de hand waarvan dit wordt getoetst biedt weinig ruimte voor interpretatie: tegenover structurele uitgaven moeten structurele inkomsten staan. Jaarlijkse onderuitputting of reserves gelden niet als structurele inkomsten. De belangrijkste structurele inkomstenbron is: het gemeentefonds. Een korting daarop werkt dus meteen door in de structurele ruimte voor de gemeente.

Tot nu toe lukt het alle gemeenten de begroting structureel sluitend te krijgen. Er is nog maar éen gemeente ‘artikel 12’ (zie kader) en er staan ook een historisch laag aantal gemeenten onder preventief toezicht. Niets aan de hand dus? Het is nog te vroeg om dat te zeggen. Aan het eind van dit jaar kunnen we daarvoor pas echt de balans opmaken. Feit is wel dat een korting geen tekort hoeft op te leveren. Dat hangt af van de financiële uitgangspositie van de gemeente en vooral van de keuzes die worden gemaakt.

Gemeenten hebben best nog mogelijkheden om moeilijke keuzes die de eigen inwoners raken te vermijden of uit te stellen. Dat kan door (nog) scherper te begroten, door investeringen uit te stellen, afschrijvingstermijnen te verlengen, te besparen op beheer en onderhoud, door subsidies niet of deels te indexeren of door toeristen- of forensenbelasting te verhogen of in te voeren.

Voor de korte termijn leveren al deze keuzes geen problemen op, maar op de langere termijn hebben ze natuurlijk wel effect. Zeker het uitstellen van investeringen of het besparen op beheer en onderhoud zijn risicovol omdat op deze manier de (vaak veel hogere) rekening doorgeschoven wordt naar de toekomst.

Wie het voorzieningenniveau in stand wil houden kan uiteraard altijd de gemeentelijke belasting verhogen. Geen populaire maatregel, maar wel goed uitlegbaar. Bezuinigen kan natuurlijk ook, en een flink aantal gemeenten zal daar niet aan ontkomen. De vraag is wat er overblijft van het ravijn als het gemeenten in meerderheid toch lukt om met een mix van bovenstaande maatregelen tot een sluitende begroting te komen. In de politieke werkelijkheid is het ravijn dan opgelost. In de ‘echte’ werkelijkheid betekent dit waarschijnlijk dat de effecten van bezuinigingen en uitstel van investeringen op een later moment voor problemen gaan zorgen.

Wat te doen?

Wethouders willen graag dingen voor elkaar krijgen en gemeenteraadsleden zijn niet gekozen om alleen maar over bezuinigingen te discussiëren. Vanuit dat perspectief zal een te krap financieel kader niet bijdragen aan de animo voor deze functies, maar dat is een andere discussie.

Wethouders en raadsleden gaan zich de komende maanden noodgedwongen buigen over de financiële keuzen die voorliggen. Het kabinet zou gemeenten bij de Voorjaarsnota nog tegemoet kunnen komen. Dat zou eigenlijk voor de hand liggen als bewindspersonen zich realiseren dat ze gemeenten hard nodig hebben om ook hun eigen doelen te bereiken.

Mona Keijzer kan geen huizen bouwen zonder gemeenten. Sophie Hermans kan de klimaatdoelen niet halen zonder gemeenten. Om de bestaanszekerheid te verbeteren heeft Eddy van Hijum de gemeenten nodig. Natuurlijk kunnen ze de gemeenten de schuld geven als dat allemaal niet lukt, maar dat zou op zijn minst ongeloofwaardig zijn.

Gelet op de enorme stapel met dossiers die is doorgeschoven naar de voorjaarsbesluitvorming wordt dit wel heel erg spannend. Wat kunnen colleges en gemeenteraden tot die tijd doen? Financiële krapte leidt nu nog te vaak tot een zakelijker opstelling binnen de gemeente, maar het zou ook moeten leiden tot een zakelijker opstelling richting het rijk. Wat wordt er allemaal van gemeenten verwacht en wat staat daar tegenover? Wat kan wel, en wat kan niet? Welke nieuwe taken kunnen gemeenten er nog bij nemen en wat moet even wachten? Eigenlijk komt het erop neer dat gemeenten af en toe ‘nee’ moeten zeggen.

Eerder adviseerde de VNG gemeenten al om de gevolgen van bezuinigingen inzichtelijk te maken. Hoe groot de verleiding ook is om lokaal een positief en optimistisch verhaal aan de inwoners te kunnen vertellen, houd het wel realistisch. Laat zien wat de ondoordachte ingreep van het kabinet Rutte 4 uit 2021 concreet betekent en welke risico’s dat op termijn kan opleveren. Kijk in dat verband ook een systematisch en structureel naar welke investeringen op (lange) termijn nodig zijn en wat de staat van onderhoud is van wegen, bruggen en gemeentelijk vastgoed. Is dat goed in beeld? Zijn daar geen stille lasten verstopt?

En neem tot slot de ruimte om zelf keuzes te maken. Als het rijk zegt dat hetzelfde takenpakket met minder middelen kan worden uitgevoerd, is dat dan niet impliciet een oproep aan gemeenten om zelf keuzes te maken – misschien zelfs voor hoe wettelijke taken precies moeten worden uitgevoerd?

Misschien is het belangrijkste wel dat je als gemeente(raad) bepaalt wat je ondergrens is. Welke voorzieningen wil je absoluut behouden voor de inwoners van je dorp of stad? Hoe lang mag je onderhoud aan wegen of schoolgebouwen uitstellen? En als de ondergrens in zicht komt, laat de effecten daarvan gewoon maar zien.

Zowel colleges als gemeenteraden vinden dat in de praktijk lastig: een niet-sluitende begroting straalt toch ook slecht op hen af. Maar als de oorzaak daarvan zo duidelijk buiten je eigen invloedssfeer ligt, waarom zou je dan alle negatieve gevolgen ervan voor je rekening nemen?

Want het is een feit dat gemeenteraden en colleges niets kunnen doen aan de gemeentefondsbegroting. Daar gaat het kabinet over en vervolgens de Tweede Kamer. Het meest onverteerbare van deze situatie is misschien wel het totale gebrek aan onderbouwing van de bezuinigingen.

Het ravijn is een korting op het gemeentefonds die nooit is onderbouwd of beargumenteerd, maar die langzaam wordt weggetoverd in een mist van techniek. De tekorten op de jeugdzorg bij gemeenten zijn flagrant in strijd met de Gemeentewet, maar leiden niet tot actie bij het rijk.

Misschien zou het nog te begrijpen zijn als er gewoon werd gezegd dat gemeenten te veel geld uitgeven en dat het minder moet. Maar dat gebeurt niet: telkens weer wordt benadrukt dat rijk en gemeenten samen moeten optrekken en dat taken en middelen in balans moeten zijn. Maar de praktijk is omgekeerd: niet alleen zijn taken en middelen niet meer in balans, de verhouding tussen rijk en gemeenten zelf is ernstig uit balans gebracht door ondoordachte en eenzijdige financiële ingrepen.

Wat is een Artikel 12-gemeente?

Als een gemeente geen sluitende begroting op kan stellen gaat de provincie preventief toezicht houden op de gemeente. Dat betekent dat betreffende gemeente minder eigen keuzes kan maken en een plan op moet stellen om (snel) tot een sluitende begroting te komen. Als dat niet lukt kan een gemeente op grond van artikel 12 van de Financiële verhoudingswet een aanvraag doen tot een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds.

Die gemeente krijgt dan tijdelijk extra geld om ondertussen te werken aan duurzaam financieel herstel. Dit geld wordt opgebracht door alle andere gemeenten, want er komt geen extra geld in het gemeentefonds. Ook mag de gemeente alleen uitgaven doen die vooraf door een artikel 12-inspecteur zijn goedgekeurd. Gemeenten doen er in de praktijk alles aan om deze situatie te voorkomen.