Arjan Reurink en Rick Stegeman interviewden Daniel Mertens - hoogleraar internationale politieke economie aan de universiteit van Osnabrück - over de wereld van de publieke investeringsbanken. Nederland kende in het verleden meerdere publieke investeringsbanken: de Nederlandsche Middenstandsbank, de Nationale Investeringsbank (of Herstelbank) en de Bank voor Nederlandsche Gemeenten. Alleen de laatste is nog actief - onder de naam BNG Bank. Mertens laat zien waarom dit het moment is voor een nieuwe publieke investeringsbank in Nederland en hoe we die op een democratische manier kunnen vormgeven. 

Om te beginnen: wat is een publieke investeringsbank precies?
‘Publieke investeringsbanken komen in vele vormen voor maar hebben meestal drie centrale kenmerken gemeen. Ten eerste het eigendom: een publieke investeringsbank wordt doorgaans opgevat als een financiële instelling die voor ten minste 50% in handen is van de staat of een overheidsinstantie. 

Ten tweede hebben publieke investeringsbanken een mandaat dat gericht is op een specifiek – publiek - doel. Vaak houdt dit in dat winstmaximalisatie taboe is en dat geïnvesteerd wordt inbepaalde sectoren – denk aan kredietverlening ter ondersteuning van sociale huisvesting, industriële innovatie of vernieuwing van infrastructuur. 

Daarnaast – en dat is het derde kenmerk – is de beleggingshorizon over het algemeen gericht op de lange termijn en worden bij de kredietverlening gunstige leenvoorwaarden gebruikt die het halen van het publieke doel bevorderen, zoals een rentesubsidie waardoor een lening goedkoper is dan een puur commerciële lening.’

Hoe gaan publieke investeringsbanken precies te werk?
‘Er bestaan heel uiteenlopende modellen voor, die ook verschillen binnen de afzonderlijke EU-lidstaten. Wel is de kapitaalinbreng meestal afkomstig van de overheidsbegroting of van een speciaal financieringsinstrument en wordt deze aangewend om meer middelen aan te trekken op de kapitaalmarkt. Dankzij overheidsgaranties kunnen de banken doorgaans tegen heel gunstige voorwaarden lenen. Overheden en overheidsentiteiten staan op de kapitaalmarkt immers bekend als betrouwbare kredietnemers met een laag risicoprofiel. 

Deze gunstige voorwaarden worden vervolgens overgedragen aan andere kredietnemers, zoals gemeenten, publieke en private ondernemingen, coöperaties of huishoudens. Dit gebeurt bijvoorbeeld via leningen onder de marktrente of met een langere aflossingstermijn. In sommige gevallen kunnen publieke investeringsbanken ook directe overheidsfinanciering ontvangen om een specifiek investeringsprogramma te beheren, overheidssubsidie aan een lening te koppelen of zelfs om technische assistentie of adviesdiensten te verlenen.

Recente voorbeelden zijn duurzame energieprojecten, met name ten tijde van de vroege expansie van zonne- of windenergie. Hoewel deze projecten een enorme publieke waarde hadden – en nog steeds hebben – zijn ze niet altijd interessant voor financiële instellingen die streven naar rendement op korte termijn. Waar voor particuliere banken marktwetten leidend zijn, kan een publieke investeringsbank politieke en maatschappelijke prioriteiten nastreven.

Wel kan het lastig zijn om zulke prioriteiten te verenigen met een goed financieel beheer, en het succes ervan hangt af van verschillende factoren – met name de governance van de bank. Eén uitdaging daarbij is dat investeringsbanken winst kunnen najagen om toekomstige projecten te financieren. Dat gebeurt vooral als er sprake is van beperkte overheidsfinanciering. Dit kan de gewenste impact van de publieke investeringsbank afzwakken, bijvoorbeeld wanneer deze de risicovollere projecten uit de weg gaat die nodig zijn om een sociaal-ecologische transformatie te stimuleren. Aan de andere kant kan dit de beleggingsprojecten ook efficiënter en autonomer maken. 

Waar het om gaat is dat er met een groen en eerlijk industriebeleid manieren moeten worden gevonden om investeringen te financieren in sectoren waar te weinig geld naartoe gaat. En daarin kunnen publieke investeringsbanken een belangrijke rol spelen.’

Wat is het voordeel van publieke investeringsbanken ten opzichte van directe publieke investeringen? Waarom zou een publieke investeringsbank en niet de overheid zelf bijvoorbeeld moeten investeren in woningbouw?
‘Simpel gesteld kunt je een publieke investeringsbank zien als een overheidsdienst, maar dan een die op afstand staat van beleidsmakers en die vervlochten is met andere banken en ondernemingen. In onze kapitalistische markteconomie heeft dit als potentieel voordeel dat er een betere coördinatie met de private sector is en ondersteuning door projectfinanciering en andere expertise vanuit de bank. Het gebruik van leningen in plaats van interne overheidsfondsen kan een zekere discipline opleggen aan kredietnemers, zoals bouwbedrijven of projectontwikkelaars in het voorbeeld van woningbouw. Ook kan de bank via haar leencapaciteit de beperkingen op de overheidsbegroting verlichten en de druk om te bezuinigen wegnemen. 

Volgens sommigen danken publieke investeringsbanken hun lange beleggingshorizon misschien juist aan die afstand tot de beleidsmakers en aan hun duidelijke mandaat. Daar kun je tegenin brengen dat een grotere afhankelijkheid van publieke investeringsbanken tevens de macht van de financiële markten vergroot en het risico op financialisering met zich meebrengt. Dat risico geldt echter evenzeer voor andere overheidsinstanties, zoals we hebben gezien bij woningcorporaties.’

Angela Wigger, die ook aan dit themanummer meewerkt, benoemt InvestEU[1] als een Europees financieringsinstrument dat particuliere investeringen bij de groene transitie moet stimuleren. In hoeverre verschilt InvestEU van een publieke investeringsbank?
‘InvestEU is een garantie uit de EU-begroting, dus dat is een heel ander verhaal. De twee zijn wel nauw met elkaar verbonden, omdat investeringsbanken fungeren als uitvoeringspartners van het InvestEU-programma. Dankzij deze garantie uit de Europese begroting kunnen zij investeringen financieren. Hierin zie je de strategie van de Europese Unie om haar financieringsslagkracht te vergroten door publieke investeringsbanken – voornamelijk de Europese Investeringsbank – garanties te geven voor hun kredietverlening. 

Die kredietverlening is weer bedoeld om particuliere investeringen uit te lokken. De garantie wordt pas geactiveerd wanneer de kredietnemer zijn lening niet kan terugbetalen. In het verlengde hiervan heeft de Nederlandse overheid ook de commercieel opererende financierings- en ontwikkelingsinstelling Invest-NL in het leven geroepen.’ 

Je noemde al dat er verschillende manieren zijn om publieke investeringsbanken in te richten; in hoeverre verschillen deze ook in hun missie en in de manier waarop ze opereren?
‘Publieke investeringsbanken vormen zoals gezegd een bont gezelschap. Eén belangrijk punt van verschil is de primaire focus: welke activiteiten wil de bank vooral bevorderen? Waar veel publieke investeringsbanken zich toespitsen op kleine en middelgrote ondernemingen, richten andere zich op sociale huisvesting, landbouw, infrastructuur, innovatie of de export. Daar zijn de afgelopen jaren decarbonisatie- en digitaliseringsdoelen bijgekomen, veelal bovenop de focus op een bepaalde sector, hoewel hernieuwbare energie, energiezekerheid en klimaatverandering (mitigatie of aanpassing) soms ook een plaats hebben gekregen in het mandaat van publieke investeringsbanken. 

De manier waarop de investeringen vanuit het mandaat vervolgens worden vertaald naar de praktijk, wordt ook weer heel verschillend ingevuld. Een investeringsbank als het Franse Bpifrance heeft diverse filialen en verstrekt kredieten rechtstreeks aan bedrijven. Bij de Duitse investeringsbank KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) daarentegen loopt het grootste deel van de leningen verplicht via de commerciële banksector. Terwijl sommige banken een omvangrijke balans hebben en allerlei financiële instrumenten inzetten in hun activiteiten, zijn andere vrij klein en beheren ze slechts zeer specifieke fondsen. Waar sommige een grotere autonomie in hun dagelijkse bedrijfsactiviteiten hebben, worden andere heel kort gehouden door beleidsmakers.’

De Nederlandse Nationale Investeringsbank is in de jaren negentig geprivatiseerd. Hebben investeringsbanken in andere landen hetzelfde lot ondergaan?
‘Het opgeven of stopzetten van publieke investeringsbanken was geen standaardprocedure in de hoogtijdagen van het neoliberalisme, omdat je ze in principe zowel aan de markt kunt overlaten als een instrument van economisch beleid kunt laten zijn. Wel is duidelijk dat publieke investeringsbanken cruciaal zijn bij historische keerpunten of grote transformaties.

Zo werd de Duitse KfW opgericht met geld vanuit het Marshallplan voor de wederopbouw van Duitsland na de Tweede Wereldoorlog. In Centraal- en Oost-Europa werden veel publieke investeringsbanken begin jaren negentig (her)opgericht na de instorting van de socialistische economieën. Weer andere Europese lidstaten hebben hun investeringsbanken tijdens de eurocrisis rond 2010 geconsolideerd of opgebouwd. 

Het punt is dat als een publieke investeringsbank wordt geprivatiseerd of opgegeven omdat deze zich niet naar de marktideologie voegt of omdat ze haar taak zou hebben volbracht, de bank er ook niet meer is als er een crisis uitbreekt en particuliere financiële instellingen geen leningen meer verstrekken. Publieke investeringsbanken hebben in dat opzicht een anticyclische rol. 

Maar de loop van de geschiedenis en wisselende machtsverhoudingen kunnen ook zorgen voor veranderingen in de structurele rol van publieke investeringsbanken, zoals de definiëring van de missie van de bank. Gezien de grote uitdagingen en crises waar we vandaag voor staan, is dit een interessant moment om de inrichting van onze economieën te heroverwegen.’

Dit nummer van S&D gaat over economische democratisering. Welke rol ziet u voor publieke investeringsbanken in de agenda voor economische democratisering?
‘Goede vraag. Daar kan ik geen eenduidig antwoord op geven. Als publieke financiële instellingen hebben publieke investeringsbanken zeker een groot potentieel om de economische democratie te bevorderen. Het gaat dan in eerste instantie om democratisering van de investeringsbeslissingen zelf. In een kapitalistische samenleving is het grootste deel van de investeringen afkomstig van particuliere vermogensbezitters en -beheerders. Dat brengt met zich mee dat winstmotieven over het algemeen zwaarder wegen dan andere overwegingen en dat investeringsbeslissingen niet hoeven te worden verantwoord aan het grote publiek of zelfs aan een kleinere kring van belanghebbenden. 

Publieke investeringsbanken daarentegen kunnen wel in staat worden gesteld om voorrang te geven aan democratisch gelegitimeerde doelstellingen, om publieke verantwoording af te leggen, bijvoorbeeld aan een minister, en om winstgevendheid van ondergeschikt belang te laten zijn. De mate van democratisering hangt echter af van de institutionele opzet.

Hierbij kun je denken aan de volgende drie ideaaltypische modellen. In het eerste model volgt de investeringsbank ministeriële richtlijnen en wordt zij onderworpen aan parlementaire controle. In het tweede model heeft de investeringsbank een raad van bestuur of raad van toezicht waarin verschillende maatschappelijke belangen vertegenwoordigd zijn. In een neocorporatistische traditie omvat dit bijvoorbeeld vakbonden, brancheverenigingen en maatschappelijke organisaties. In het derde model worden investeringsbeslissingen gecontroleerd en vastgesteld door burgerberaden of ‘krediet beraden’ waarvan de leden door loting worden aangewezen. 

Het moge duidelijk zijn dat uit deze modellen zeer verschillende idealen over democratisering spreken. Naar mijn mening loopt het eerste, traditionele representatieve model het grootste gevaar voor beïnvloeding door oligarchische of autoritaire krachten. Deze kwetsbaarheid ontstaat doordat juist de instellingen die in het traditionele model democratisch toezicht moeten garanderen – parlement en ministeries – zelf verzwakt of gecoöpteerd kunnen worden door autoritaire partijen. Als een autoritaire partij erin slaagt de democratische ‘checks and balances’ te ondermijnen, kan de publieke investeringsbank in plaats van het algemeen belang partijpolitieke belangen gaan dienen. 

Publieke investeringsbanken die alleen onder toezicht en controle van een ministerie staan, ontberen de bredere verantwoordings- en medezeggenschapsstructuur die de andere twee modellen wel kennen. Dat is een zeer reële uitdaging voor hedendaagse overheidsinstellingen waar we rekening mee moeten houden in deze discussie.’

De eerste ideaaltypische vorm van democratisering - het representatieve model - is dus het kwetsbaarst voor beïnvloeding door deelbelangen. Kunt u wat dieper ingaan op de twee andere opties: hoe zien het neocorporatistische en het participatieve model er concreet uit? En wat zijn de belangrijkste voor- en nadelen daarvan?
‘Nou, er zijn maar weinig volwaardige voorstellen geweest voor deze modellen. Wel zijn er enkele praktijkvoorbeelden die deze modellen benaderen en wordt erover gedebatteerd. Het neocorporatistische model wordt tot op zekere hoogte benaderd door de Duitse KfW, omdat het bestuurskader verschillende maatschappelijke groepen vertegenwoordigt. 

Belangrijker: hoewel de raad van commissarissen en de diverse commissies vooral uit ministers van de centrale overheid bestaan, heeft KfW ook hoge functionarissen van vakbonden of vakbondsfederaties, parlementariërs, hoofden van commerciële verenigingen uit de industrie, landbouw, woningbouw en handel, vertegenwoordigers van de private, publieke en coöperatieve banksector en ministers van deelstaten in haar gelederen. De raad van commissarissen regelt de algemene gang van zaken binnen KfW, inclusief benoeming van de leden van de raad van bestuur middels ten minste drie vergaderingen per jaar. De raad van commissarissen beslist niet over specifieke financiële programma’s. Maar ondanks de grote mate van autonomie van de bank zelf en de dominantie van de publieke eigenaren bij de zakelijke besluitvorming, versterkt de vertegenwoordiging van maatschappelijke partners in het bestuur toch de verankering van de bank in het Duitse sociaaleconomische systeem. 

Tegelijkertijd zien we dat hoewel dit governancemodel de checks and balances vergroot, het toch nog een sterk representatief karakter heeft, en niet tot een volledige democratisering van de investeringsbeslissingen leidt. Dat is natuurlijk ook wel veel gevraagd, vooral als het grotere gebieden of complexe domeinen betreft. 

De afgelopen jaren heeft de discussie over meer radicaal-democratische voorstellen voor publieke banken wel een hoge vlucht genomen. Zo heeft mijn collega Thomas Marois gewezen op het model van de Costa Ricaanse Banco Popular, waar een arbeidersvergadering van 290 leden het hoogste besluitvormende orgaan vormt. Hoewel deze bank strikt genomen geen publieke investeringsbank is, laat het voorbeeld wel zien hoe de inspraak van burgers kan worden geïnstitutionaliseerd binnen een publieke investeringsbank.

Daarnaast heeft de socioloog Michael McCarthy uitvoerig geschreven over de democratisering van de financiële wereld vanuit een radicaal perspectief. Uitgangspunt is onder meer het institutionaliseren van deliberatieve burgerpanels voor het bestuur van publieke investeringsbanken. Leden van dergelijke ‘mini-publics’, bijvoorbeeld in de vorm van een ‘kredietberaad’ voor woningbouw, worden willekeurig geselecteerd en vormen een voldoende grote groep om een alternatief te bieden voor de beperkte corporatistische interpretatie van democratisch bestuur. Dat is niet alleen een manier om burgers bij de investeringsbeslissingen te betrekken, het werkt ook als tegenwicht tegen de macht van specifieke economische en politieke belangen van bedrijven in de andere modellen.

Tegelijkertijd is het participatiemodel ook veeleisend, omdat het van de geselecteerde deelnemers meer financiële educatie vereist – en niet slechts financiële geletterdheid van het niveau ‘hoe beleg je in een beleggingsfonds’. De onderliggende aanname is natuurlijk dat brede, deliberatieve publieksparticipatie in investeringsbeslissingen ook de ‘output-legitimiteit’ bevordert, met andere woorden: de financiering van infrastructuren, goederen en diensten die bijdragen aan een gezonder en rechtvaardiger bestaan. Of dit inderdaad zo uitpakt, kunnen we alleen te weten komen als we het eerst proberen.’

Kan Nederland een eigen publieke investeringsbank oprichten? En zo ja, welke groene en sociaal-democratische beleidsdoelen moet deze dan dienen?
‘Het is in Nederland al eerder gedaan en het is zeker voor herhaling vatbaar. Uiteraard moeten er hiervoor meerderheden gevonden worden om dit op de juiste manier te doen – ik bedoel een robuuste instelling opbouwen met een ambitieus mandaat, financiële slagkracht en democratische verantwoording. Tegelijkertijd moet zo’n nieuwe instelling voldoen aan de rigoureuze Europese regels voor staatssteun en de supranationale begrotingsregels. 

Deze politieke realiteit suggereert wellicht dat het pragmatischer zou kunnen zijn om bestaande instellingen een nieuwe bestemming te geven. Toch is het juist nu belangrijk om een progressieve financieringsinstelling te ontwerpen waarin klimaatmitigatie en -adaptatie op systematische wijze en met overheidssteun verbonden kan worden aan overwegingen van sociale rechtvaardigheid. Dat geldt des te meer voor sociaal-democraten. De structurele veranderingen die voor ons liggen – en die van invloed zijn op de werkgelegenheid, de gezondheidszorg en het socialezekerheidsstelsel – vereisen oplossingen, financiële én niet-financiële.’

Aan welke voorwaarden zou de Nederlandse publieke investeringsbank moeten voldoen om haar publieke taak effectief te kunnen vervullen?
‘Zonder al te technisch te worden kan ik het misschien terugbrengen tot drie voorwaarden: capaciteit, democratie en subsidiariteit. Een publieke investeringsbank moet ten eerste de capaciteit hebben om de doelen vanuit haar mandaat en de raad van bestuur uit te voeren. Ze moet in staat zijn hiervoor voldoende financiële middelen aan te trekken. En ze moet het analytisch vermogen hebben om de formele doelen te vertalen naar investeringsprojecten en deze te bewaken, door te voeren en te evalueren. Daarvoor is ook voldoende personeel nodig en duidelijk aangestuurde organisatorische routines, zeg maar operationele capaciteit.

Vervolgens is democratie cruciaal om te voorkomen dat de missie verwatert – en de bank heel andere dingen gaat doen dan is afgesproken – en om de legitimiteit te waarborgen. Zoals eerder aangestipt zou dit meer moeten zijn dan een raad van toezicht die verantwoording dient af te leggen aan een democratisch gekozen regering. Het vereist vertegenwoordiging en invloed vanuit brede lagen van de samenleving.

Daarmee samenhangend, tot slot, subsidiariteit: het principe dat een publieke investeringsbank mechanismen moet hebben om de maatschappelijke organisatie zo direct of lokaal mogelijk te ondersteunen en de financiering in goede banen te leiden. Een project voor duurzame energie in Friesland is niet hetzelfde als in Limburg. Dit principe gaat ervan uit dat investeringsprogramma’s die verder afstaan van de lokale behoeften meer risico lopen niet goed aan te sluiten bij hun beoogde doel – waardoor je de steun van de betrokkenen dreigt te verliezen. Het wordt dan bovendien lastiger om een bestuurskader in te voeren op basis van burgerparticipatie.

Hoe beter deze drie condities op elkaar aansluiten, hoe effectiever een publieke investeringsbank haar publieke missie kan vervullen. Makkelijk is het allemaal niet, maar het is zeker het overwegen waard.’[2]

Noten

[1] Het InvestEU-programma voorziet de EU van langetermijnfinanciering door private en publieke middelen aan te trekken ter ondersteuning van een duurzaam herstel.
[2] Dit interview is afgenomen in het Engels. De vertaling is gedaan door Asaf Lahat.