Het NAVO-besluit om 5% van het bbp aan defensie te besteden roept veel weerzin op. Toch zijn er wel overtuigende argumenten voor hogere bewapeningsuitgaven, mits die vertaald worden in een zelfstandig Europees beleid voor internationale samenwerking, veiligheid en vrede. 

Ben Dankbaar
Emeritus-hoogleraar aan de Radboud Universiteit Nijmegen

Op 10 juni van dit jaar publiceerden honderd prominente SPD-leden een manifest[1] over het ‘waarborgen van vrede in Europa door defensievermogen, wapenbeheersing en wederzijds begrip’ (zie het kader onderaan dit artikel). Verschillende oud-ministers, de voormalige fractievoorzitter in de Bondsdag en vijf zittende leden van de Bondsdag hoorden bij de ondertekenaars. Het manifest kreeg veel publiciteit omdat het gezien werd als een frontale aanval op de koers van de partij en de nieuwe regering van CDU en SPD. Het manifest riep op om terug te keren naar de visie van Willy Brandt dat vrede in Europa niet tégen, maar mét Rusland tot stand moet komen. De kranten zagen er een echo in van de vredesbeweging uit de jaren tachtig. 

Een paar dagen voor publicatie van het manifest was de vergadering van de NAVO-raad in Den Haag afgesloten met de plechtige belofte van alle aanwezige regeringsleiders dat zij in de komende tien jaar hun uitgaven voor defensie stapsgewijs zouden verhogen naar 5% van hun bruto binnenlands product.[2] Die belofte en het manifest van SPD-prominenten dat daar dus op volgde, zouden eigenlijk aanleiding genoeg moeten zijn voor een kritische discussie over het Duitse defensiebeleid, maar die werd gehinderd door de verwijzingen in het manifest naar de ontspannings­politiek van de jaren zeventig en tachtig. Het bleek nog niet zo gemakkelijk om uit te leggen dat de concepten uit die jaren nog bruikbaar waren in een Europa waar sindsdien heel veel is veranderd. 

Toch biedt het manifest wel enige aanknopingspunten voor een kritische discussie over het besluit van Den Haag, niet alleen in Duitsland maar ook in Nederland. Die discussie zou zich niet moeten beperken tot de vraag of 5% te veel is of niet, maar zich moeten richten op de vraag welk buitenlands beleid het kader moet vormen voor deze bewapeningsuitgaven. Dat was denk ik ook de intentie van het manifest en in dat perspectief onderzoek ik in dit artikel verschillende onderdelen ervan om uiteindelijk toe te werken naar voorstellen om de investeringen in militaire middelen in een breder kader in te bedden. 

In dit artikel wil ik vijf vragen die het manifest oproept belichten. Heeft het Westen ‘de geest van Helsinki’ mede ondergraven? Bestaan er inhoudelijke argumenten voor verhoging van de bewapeningsuitgaven? Is een zelfstandige Europese defensie wenselijk? Kan Europa blijven vertrouwen op de Amerikaanse nucleaire afschrikking? En: wat betekent een ‘defensieve’ uitrusting van de strijdkrachten?

De geest van Helsinki

Er is al veel geschreven over de vraag of het Westen de belofte aan Rusland heeft gebroken om de NAVO niet verder naar het Oosten uit te breiden.[3] Het gaat dan om toezeggingen die gedaan zouden zijn tijdens de onderhandelingen tussen de voormalige winnaars van de Tweede Wereldoorlog rond de vereniging van de Bondsrepubliek Duitsland en de Duitse Democratische Republiek in 1990. 

Sommigen stellen dat dergelijke toezeggingen nooit formeel zijn gedaan; ze zouden in elk geval nooit schriftelijk zijn vastgelegd. Anderen benadrukken dat de landen van Oost-Europa zelf het lidmaatschap van de NAVO hebben aangevraagd en dat dat hun soevereine recht is. Dat neemt niet weg dat de NAVO dat lidmaatschap had kunnen weigeren. En men had na de ontbinding van het Warschau Pact ook kunnen besluiten de NAVO te ontbinden.[4] 

Het is volstrekt helder dat de oostwaartse verschuiving van de grens van de NAVO geopolitieke betekenis heeft. Wanneer Oekraïne en wellicht zelfs Wit-Rusland ook nog aansluiting zouden vinden bij de NAVO, zou de grens van het NAVO-gebied nog maar zo’n 500 km van Moskou verwijderd zijn, vergeleken met 2000 km tijdens de koude oorlog. De NAVO kan duizendmaal zeggen dat zij een uitsluitend defensief bondgenootschap is, maar dat de Russen dat niet willen geloven, valt te begrijpen. De geschiedenis, van Napoleon tot Hitler, vertelt een ander verhaal. 

De bevolking van de voormalige Oostblokstaten heeft in overgrote meerderheid gekozen voor aansluiting bij de NAVO omdat het Westen een toekomst met meer vrijheden, meer welvaart en minder corruptie kon bieden. Het lidmaatschap van de NAVO bood vooral de kans om definitief afscheid te nemen van Russische overheersing. Rusland heeft uiteindelijk naar geweld gegrepen om de controle te hebben over de twee grote staten die nog tussen Rusland en het NAVO-gebied liggen: Wit-Rusland en Oekraïne. 

Laten we vooral niet denken dat dit alleen maar een preoccupatie van Vladimir Poetin is. Net zoals er talloze arme Amerikanen zijn die Trump steunen omdat ze graag in een Amerika leven dat ‘great’ is, zo zijn er ongetwijfeld talloze Russen die liever in een machtig Rusland leven dan in een land dat niet meer serieus wordt genomen, ook als ze er persoonlijk geen profijt van hebben.

De wens om een rijk bij elkaar te houden of oude invloedssferen te herstellen staat op gespannen voet met de principes van Helsinki. Het principe van respect voor de territoriale integriteit van staten sluit uit dat een staat die men eenmaal heeft erkend, mag worden aangevallen. Daarom staat China er ook op dat Taiwan geen zelfstandige staat is. Rusland heeft echter wel degelijk Oekraïne als zodanig erkend. Toch is voor veel Russen Oekraïne altijd een onderdeel van Rusland geweest. 

We kunnen concluderen dat de gedachte van ‘gemeenschappelijke veiligheid’, in elk geval de Russische interpretatie daarvan, door het voortbestaan en de uitbreiding van de NAVO uit het zicht verdwenen is. In die zin is de ‘geest van Helsinki’ inderdaad ondergraven. Daar staat tegenover dat het zelfbeschikkingsrecht van volkeren duidelijk ook onderdeel is van de ‘geest van Helsinki’. In de praktijk heeft dat laatste in de interpretatie van het Westen de voorrang gekregen. 

Voor de meeste burgers van Oost-Europa geldt vermoedelijk dat zij het lidmaatschap van de NAVO en dat van de EU zien als twee kanten van dezelfde medaille. Dat is ook voor de hand liggend. De rol van de EU is op het gebied van veiligheid langzaam gegroeid. Het Verdrag van Maastricht (1991) voorzag in een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid voor de EU. Met het Verdrag van Lissabon (2007) verplichtten lidstaten zich om een lidstaat bij te staan, wanneer die slachtoffer zou worden van agressie. Dat verklaart waarom Rusland ook geen boodschap heeft aan een lidmaatschap van de EU voor Oekraïne. 

Hoeveel is genoeg?

Er zijn geen duidelijke berekeningen aangedragen om de verhoging van de defensie-uitgaven naar 5% van het bbp te onderbouwen. In de verklaring van de NAVO-raad in Den Haag wordt gesproken van ‘core defence requirements’ en ‘NATO Capability Targets’, maar die zijn heel algemeen. Er zijn geen scenario’s met bijbehorende militaire vereisten met een specifiek prijskaartje beschikbaar, laat staan dat dat prijskaartje precies 5% van het bbp bedraagt. Het is ook helemaal niet bekend om hoeveel geld het eigenlijk gaat, omdat niemand weet hoe het bbp zich in de komende tien jaar ontwikkelt. 

President Trump was de eerste die om 5% vroeg en dat er geen duidelijke redenering achter dat percentage zat, bleek al snel uit de creatieve benadering van het NAVO-hoofdkwartier, dat de 5% opsplitste in 3,5% voor ‘echte’ defensie-uitgaven en 1,5% voor investeringen in infrastructuur en andere ondersteunende maatregelen, zoals het vermogen om cyber-aanvallen af te weren. Hulp aan Oekraïne mag ook meegeteld worden. Omdat de meeste Europese lidstaten tot nu toe grote moeite hadden om de eerder afgesproken 2% te bereiken, was Trumps oproep in eerste instantie lachwekkend – een voorbeeld van zijn stijl van onderhandelen. De Verenigde Staten zelf besteden ook ‘maar’ 3,5% van het bbp aan defensie. Ik vermoed dat hij zelf verbaasd is over het resultaat.

Trump staat in een lange traditie van Amerikaanse presidenten die roepen dat Europa meer aan de eigen defensie moet doen. Dat Trump dit zegt is dus niet vreemd. Maar waarom gaat Europa er nu mee akkoord? De Russische aanval op Oekraïne speelt natuurlijk mee, maar er is meer. Met Trump staat iemand aan het roer in de VS die geloofwaardig kan dreigen dat hij niet automatisch de bondgenoten te hulp zal schieten bij een militair conflict. Niet voor niets wordt in het besluit van Den Haag expliciet naar artikel 3 van het NAVO-verdrag verwezen, waarin de lidstaten beloven dat zij ‘ieder voor zich en gezamenlijk (…) hun individueel en collectief vermogen om een gewapende aanval te weerstaan handhaven en ontwikkelen door voortdurend en op doelmatige wijze zichzelf te versterken’. 

De boodschap is duidelijk: wie zich niet aan die belofte houdt, kan er niet van uitgaan dat anderen zich dan houden aan artikel 5, waarin ze verklaren dat een aanval op één als een aanval op allen zal worden beschouwd. Er is ook ongerustheid over de relatie tussen Trump en Poetin. Die twee hebben iets gemeenschappelijk. Ze zijn beiden leiders van landen die aan macht hebben ingeboet. Waar Trump belooft om Amerika weer groot te maken, belooft Poetin om Rusland weer groot te maken. 

En dan is er nog het gegeven dat Trump eigenlijk altijd meer bezig lijkt te zijn met China dan met Europa. Het is niet voor niets dat het manifest van de SPD-leden oproept om ver te blijven van een escalatie in Zuidoost-Azië. In het besluit op de NAVO-raad in Den Haag staat niets over China, maar extra bewapening van Europa betekent dat de VS meer vrijheid van handelen hebben tegenover China. In die zin kan het besluit gezien worden als een onvriendelijk signaal in de richting van dat land.

Zijn hogere bewapeningsuitgaven überhaupt nodig, als we ons realiseren dat Frankrijk en Duitsland samen al meer uitgeven aan defensie dan Rusland?[5] Bovendien zijn de militaire prestaties van Rusland in Oekraïne verre van indrukwekkend. Na drie jaar is pas een klein deel van Oekraïne bezet. Het is wel zo dat niemand had verwacht dat zo’n oorlog zo lang zou duren. Satellieten en drones maken het slagveld tot in detail inzichtelijk. Precisie-geleide wapens maken iedere beweging gevaarlijk. Beide zijden hebben enorme verliezen aan materieel en manschappen geleden en toch beweegt het front maar heel langzaam. 

Beelden van loopgraven herinneren aan het vastgelopen front in de Eerste Wereldoorlog. Vijftig jaar geleden gingen militaire planners voor een conventionele oorlog in Europa uit van een maximale lengte van drie maanden! Het is duidelijk dat de mogelijkheid van een langdurige oorlog leidt tot hogere prognoses voor verbruik van materieel en manschappen en dus tot hogere uitgaven en grotere legers. Bovendien zou er dan geïnvesteerd moeten worden in het vermogen om bij een conflict de productie van materieel snel op te schalen.

Is 3,5% dan wel genoeg? Dat hangt ervan af aan wie je het vraagt. Enthoven en Smith spraken in de jaren zeventig van een ‘militaire Wet van Parkinson’.[6] De Wet van Parkinson zegt dat de hoeveelheid werk van ambtenaren stijgt met het beschikbare budget: hoe meer budget, hoe meer werk er wordt verzonnen. De militaire Wet van Parkinson zegt dat de militaire vereisten zich aanpassen aan de omvang van de beschikbare middelen. 

Militairen neigen ertoe altijd meer te vragen. Dat kun je ze niet kwalijk nemen. Ze zijn getraind om na te denken over de manier waarop in allerlei scenario’s met militaire middelen gereageerd kan worden op verschillende uitdagingen. Het is aan de politiek om af te wegen welke scenario’s waarschijnlijk zijn, welke alternatieve, niet-militaire opties aanwezig zijn en welke gevolgen de keuze voor investeren in militaire middelen heeft voor andere beleidsterreinen. 

Het bekende scenario van de vorige Koude Oorlog, waarbij massa’s Russische tanks over de Noord-Duitse laagvlakte West-Europa zouden binnenvallen, is inmiddels erg ongeloofwaardig. Hoewel die dreiging bij recente oefeningen in Wit-Rusland en bij schendingen van het NAVO-luchtruim door sommigen weer als reëel wordt afgeschilderd, is het duidelijk dat een grootscheepse aanval op Polen onvermijdelijk tot een Derde Wereldoorlog zou leiden en zo gek is zelfs Poetin niet. 

Veel waarschijnlijker zijn scenario’s die uitgaan van allerlei uit de hand lopende incidenten. Aanvaringen in de Oostzee, sabotage, milieurampen, illegale grensoverschrijdingen en zo meer, waarbij ik helemaal niet wil beweren dat die altijd van de kant van Rusland zullen komen. Punt is dat dergelijke conflicten vooral in de periferie van Europa, ten noorden van de Poolcirkel, in de Oostzee of op de Balkan waarschijnlijker zijn dan een grootscheepse directe aanval.[7] Militaire acties bij dergelijke conflicten vragen om andere middelen dan die nodig zijn voor een grote confrontatie in Centraal-Europa.

Antwoord geven op de vraag welke militaire opties en scenario’s realistisch zijn, kan niet zonder meer aan militairen overgelaten worden. In een tijd waarin er veel discussie is over de kwetsbaarheid van tanks, vliegtuigen en pantservoertuigen, die allemaal hun supporters hebben in de krijgsmacht, moet er wel iemand de vraag stellen hoeveel van die dure systemen er eigenlijk nodig zijn. Als er meer geld beschikbaar komt, zou dat waarschijnlijk vooral moeten gaan naar de productie van tienduizenden drones en bijbehorende munitie en eventueel de beschermde opslag van militaire middelen naar posities in de periferie. De besteding van defensiemiddelen aan verschillende wapensystemen kan bovendien niet los gezien worden van de verdedigings­strategie. 

Inhoudelijke argumenten voor een verhoging van de bewapeningsuitgaven kunnen dus politiek van aard zijn (kunnen we nog vertrouwen op de VS?) of militair-strategisch (wat is de aard van de conflicten die we verwachten en welke bewapening hoort daarbij?). 

Een zelfstandige Europese defensie

Pleiten voor een zelfstandige defensie van de Europese staten is een logische reactie op de chantage door Trump rond de bewapeningsuitgaven en de wens om niet verstrikt te raken in de strijd tussen China en de VS. Strategische autonomie is al geruime tijd een van de sleutelbegrippen in het buitenlands beleid van de EU. Maar kun je daarvoor pleiten en tegelijkertijd kritiek hebben op hogere uitgaven voor defensie? 

Europa wordt wereldwijd gezien als economische macht met bijbehorende ‘soft power’, maar bij strategische autonomie behoort ook het vermogen militair onafhankelijk te ageren. Daar is momenteel geen sprake van, al was het maar omdat alle procedures en structuren voor gezamenlijk optreden zijn vormgegeven binnen de NAVO. 

Een zelfstandige defensie van de Europese staten zou het einde van de NAVO betekenen. Immers: in de NAVO is de opperbevelhebber altijd een Amerikaanse generaal; dat is bij een zelfstandige Europese defensie natuurlijk ondenkbaar. Zonder Amerikaanse opperbevelhebber is de positie van de Amerikaanse troepen in Europa onduidelijk. Het zou in elk geval een nieuw argument zijn om de Amerikaanse troepen uit Europa terug te trekken, iets waar Trump in zijn eerste termijn al sterk voor pleitte (en meerdere presidenten voor hem). Dat maakt het nóg lastiger om te pleiten voor lagere bewapeningsuitgaven. 

Compenseren voor het aantal Amerikaanse soldaten dat nog in Europa is gestationeerd - een kleine 100.000 - is niet het grootste probleem, maar er zijn flinke investeringen (en tijd) nodig om hun luchtverdedi­gings­systemen, langeafstandsraketten en satellietbewaking te vervangen. Bovendien heeft de aanwezigheid van Amerikaanse troepen in Europa ook een afschrik­­kende militaire waarde. Bij een groter conflict zouden deze troepen automatisch partij worden en dat zou het moeilijk maken voor de VS om zich militair buiten het conflict te houden. Hoe belangrijk deze afschrikkende rol is van de Amerikaanse troepen, valt moeilijk te zeggen. 

Het opbouwen van een zelfstandige Europese defensie los van de Amerikanen zal ook afgezien van de vereiste investeringen niet eenvoudig zijn. Eerdere pogingen mislukten. Sinds 2015 is sprake van intensivering van de samenwerking tussen EU en NAVO, maar het defensiebeleid is tot nu toe een nationale aangelegenheid gebleven van de lidstaten, al dan niet in NAVO-verband. Lastig is natuurlijk ook dat niet alle Europese NAVO-staten lid zijn van de EU en omgekeerd is dat ook niet het geval. Een zelfstandige Europese defensie zou in een apart verdrag vormgegeven moeten worden.

Hoewel volgens opiniepeilingen een duidelijke meerderheid van de Europese bevolking voorstander is van Europese legervorming, is daar tot nu toe geen sprake van. Er is wel een Eurocorps dat in 1992 door Duitsland en Frankrijk werd opgericht. Het korps is echter vooral gericht op inzet tijdens humanitaire hulpoperaties. Het is officieel opgenomen in de NAVO-commandostructuur maar kan volgens het oprichtingsverdrag en het Verdrag van Straatsburg (26 februari 2009) eventueel ook onder bevel van de Europese Unie of van de OVSE[8] worden gesteld. 

De argumenten voor een zelfstandige Europese defensie waren al sterk voordat de oorlog in Oekraïne begon. Ze zijn daardoor wel urgenter geworden. Het is niet wenselijk dat in het geval van een militair conflict in Europa belangrijke beslissingen niet in Europa, maar in Washington genomen worden. Het is ook niet wenselijk dat Europese landen veel te veel geld besteden aan bewapening doordat ze allemaal vasthouden aan hun eigen wapensystemen. Dat is niet alleen duur, maar leidt er bovendien toe dat men sterk afhankelijk is van de Amerikaanse wapenindustrie, die veel grootschaliger kan produceren. 

De rol van atoomwapens

De zorg dat de Amerikaanse troepen uit Europa worden teruggetrokken heeft uiteindelijk minder te maken met hun mogelijke inbreng in een conventionele oorlog dan met het feit dat zij een koppeling leggen met de Amerikaanse nucleaire afschrikking. Wanneer de Russen nucleaire wapens inzetten of daarmee dreigen, zo was de redenering, dan krijgen ze te maken met een equivalent antwoord van de VS. 

Dat was een redelijk overtuigende redenering in de jaren vijftig, toen de VS een enorm overwicht aan nucleaire bewapening hadden, maar al in de jaren zestig groeiden zowel bij de Amerikanen als bij de Europeanen twijfels of deze Amerikaanse atoomparaplu wel zo waterdicht was. Zouden de Amerikanen een nucleaire aanval op hun eigen land riskeren voor een conflict in Europa? En zouden ze dat doen als er in Europa ‘alleen maar’ sprake was van een conflict met conventionele wapens?

Deze twijfels hadden twee belangrijke gevolgen. In de eerste plaats ging men conventionele bewapening weer serieuzer nemen. Het was inmiddels allang duidelijk geworden dat atoomwapens geen einde gemaakt hadden aan het fenomeen oorlog. In de tweede plaats begon men te denken in termen van escalatieladders, waarbij de inzet van de allesvernietigende, strategische atoomwapens het sluitstuk vormde van een reeks minder vergaande stappen. Men ging spreken van de mogelijke inzet van kleinere ‘tactische’ kernwapens. Beide gevolgen konden in Europa op weinig enthousiasme rekenen. 

De gedachte dat atoomwapens een ‘gewone’ oorlog in Europa onmogelijk hadden gemaakt, was altijd aantrekkelijk geweest, omdat er dan niet in conventionele bewapening geïnvesteerd hoefde te worden. En het gebruik van tactische kernwapens op het slagveld leek al helemaal niet aantrekkelijk, omdat het ging om het slagveld Europa.

De vredesbeweging van het begin van de jaren tachtig verzette zich tegen de plaatsing van Amerikaanse kruisraketten en SS-20 raketten en de neutronenbom, die allemaal een nucleair slagveld Europa dichterbij leken te brengen. Je kunt deze in Europa geplaatste raketten zien als stappen in de escalatieladder. Een aanval met (Amerikaanse) raketten vanuit West-Europa gaat minder ver dan een aanval vanuit de VS. En een antwoord gericht op West-Europa gaat minder ver dan een directe aanval op de VS. Dan heb je dus een nucleair slagveld in Europa, waarbij natuurlijk het gevaar bestaat dat de tegenstander niet afwacht tot hij beschoten wordt, maar de raketten als legitiem doelwit beschouwt in een escalerend conflict. 

Verzet tegen de plaatsing van nieuwe Amerikaanse middellangeafstandsraketten in Duitsland of elders in Europa is dus heel begrijpelijk. Wordt de kans op een nucleair slagveld in Europa kleiner wanneer er geen Amerikaanse raketten met nucleaire lading in Europa staan? Dat hangt natuurlijk af van mogelijke overwegingen bij de tegenstander. Als je aan de eigen kant bepaalde escalatiestappen onmogelijk maakt, zijn die nog niet verdwenen aan de andere kant. In Rusland zou men kunnen redeneren dat lokale inzet van kernwapens nu niet of minder snel een Amerikaans nucleair antwoord zullen opleveren.[9] In de strijd in Oekraïne heeft Rusland al een paar keer geroepen dat inzet van nucleaire wapens mogelijk is – en het heeft al chemische wapens ingezet, die volkenrechtelijk verboden zijn. 

Om de kans op een nucleair conflict kleiner te maken wordt wel gepleit voor volkenrechtelijk bindende ‘no first use’-verklaringen. Zulke beloften om niet als eerste gebruik te maken van kernwapens, kunnen natuurlijk alleen maar afgegeven worden door landen en bondgenoot­schappen die over dergelijke wapens beschikken. Het is denkbaar dat bij de opbouw van een Europese verdediging de Franse en Britse kernwapens langzaam de afschrikwekkende rol van de Amerikaanse kernwapens zullen overnemen. Het lijkt in elk geval zeker dat deze twee landen geen interesse hebben in een nucleair slagveld in Europa, waar ze zelf onderdeel van uitmaken. Hun kernwapens zijn voornamelijk op onderzeeboten geplaatst en zullen niet ergens in Polen of Duitsland worden ingezet, maar direct tegen Rusland. 

Op 10 juli van dit jaar hebben beide landen in een opzienbarende verklaring bekendgemaakt dat zij in het vervolg de inzet van hun kernwapens zullen coördineren. Daarmee is nog geen sprake van een Europese kernmacht, want beide landen geven de beslissing over de inzet ervan niet uit handen. Het is wel een signaal dat onzekerheid over de Amerikaanse bescherming leidt tot meer Europese samenwerking. Nogmaals: of dat goedkoper wordt, is nog maar de vraag.

Defensieve verdediging

In de jaren tachtig van de vorige eeuw ontwikkelden militaire experts verschillende alternatieve, conventionele verdedigingsstrategieën voor Europa.[10] Deze alternatieven bevatten elementen van territoriale verdediging en guerrilla-oorlogvoering. Ze beoogden op drie manieren een invasie over land onmogelijk te maken. Ten eerste door binnenkomende gepantserde eenheden meteen na de grens in een strook van pakweg 5 km met mijnenvelden, artillerievuur en door verborgen infanteristen aangestuurde wapens te decimeren. Ten tweede door over een groter gebied tot pakweg 70 km na de grens met verspreide groepjes ‘techno-commando’s’ doorgebroken vijandelijke eenheden met precisiegeleide wapens te vernietigen. En ten derde door met reguliere gepantserde eenheden vanuit het achterland de laatste vijandelijke eenheden terug te jagen. Kenmerkend voor deze ‘defensieve’ alternatieven was dat er weinig of geen capaciteit nodig was om de tegenstander ver over de grens, in diens eigen gebied aan te vallen.

In die tijd werd al duidelijk dat grote, dure systemen als tanks en vliegtuigen kwetsbaar geworden waren voor wat toen ‘precisiegeleide munitie’ (PGM) genoemd werd. De geleiding was toen nog wel afhankelijk van mensen die direct zicht hadden op het doel. Inmiddels zijn we veertig jaar verder en hebben drones hun intrede gedaan op het slagveld, waardoor de bewegingen van de tegenstander met behulp van camera’s en sensoren kunnen worden waargenomen en PGM van grote afstand naar het doel kan worden gestuurd. In principe kunnen de bewapende drones ook boven het slagveld hangen en zelfstandig beelden analyseren en een doel kiezen. 

Zeker nu de grens met de mogelijke agressor sinds 1990 veel verder naar het oosten is verschoven, valt een geloofwaardige conventionele verdediging voor Europa vast wel te verzinnen. Maar hoe defensief wil je het hebben? Wil je een conflict uitsluitend op eigen bodem uitvechten? Wil je jezelf alle mogelijkheden ontzeggen om de tegenstander op diens gebied (wapenfabrieken, aanvoerlijnen) te treffen? Afschrikking is gebaseerd op het vermogen de ander pijn te doen en niet alleen op het vermogen te verdedigen. 

De huidige oorlog in Oekraïne laat zien dat (bijna) pure verdediging met de huidige wapentechnologie in het gunstigste geval tot een langdurige patstelling leidt. Het lijkt onwaarschijnlijk dat die doorbroken kan worden zonder de inzet van wapens over langere afstanden. Een defensieve verdediging die beschikt over offensieve wapens, roept natuurlijk de vraag op waarom de tegenstander zou geloven dat die wapens uitsluitend defensief ingezet zullen worden. 

Een alternatief lijkt te zijn dat de verdediging zodanig versterkt wordt dat er voor een tegenstander geen doorkomen meer aan is. Die gedachte zat ook achter de alternatieven van de jaren tachtig: alsof er een ondoordringbare stolp over het eigen grondgebied wordt gelegd. Dat klinkt aantrekkelijk, maar het ging toen vooral over aanvallen over de grond. Toen President Reagan in de jaren tachtig zijn Strategic Defense Initiative voorstelde, kwam er veel kritiek vanuit de vredesbeweging. Doel van dat plan (ook wel ‘Star Wars’ genoemd) was het vermogen te verwerven om alle intercontinentale raketten van de Sovjet-Unie af te schieten voordat zij hun doel bereikten. 

De kritiek daarop omvatte twee elementen. Enerzijds zou zo’n systeem juist een aanval kunnen uitlokken, omdat de tegenstander ervoor zou moeten vrezen dat hij na zelf te zijn aangevallen met zijn overgebleven raketten niet meer door de verdediging van de VS heen zou komen. Anderzijds zou de vermeende onkwetsbaarheid de verleiding groot maken zelf de eerste klap uit te delen en daarmee de tegenstander te vernietigen. 

In onze tijd zien we in een niet-nucleaire context hoe de ‘Iron Dome’ die Israël over het land heeft opgetrokken, niet alleen voor verdediging gebruikt kan worden, maar ook het vermogen verschaft om vrijwel ongestraft bombarde­menten uit te voeren op Iran en Syrië.[11] In dat perspectief was het pleidooi van Groenlinks-PvdA om geen onderdelen voor de Iron Dome meer te leveren aan Israël niet zo onlogisch als sommige tegenstanders het maakten. ‘Gemeenschappelijke veiligheid’ vergt een zekere wederzijdse kwetsbaarheid. Juist het bewustzijn van die kwetsbaarheid aan beide kanten nodigt uit tot samenwerking.

Een defensieve uitrusting van de strijdkrachten betekent dus niet dat wordt afgezien van het vermogen om de tegenstander tot ver op diens gebied te treffen. Het betekent wel dat er geen pogingen worden gedaan om zelf volledig onkwetsbaar te worden. Er hoort ook bij dat de mobiliteit van de eigen troepen beperkt is. Er is geen behoefte aan het vermogen om grote aantallen manschappen ver over de grens te laten opereren. Gezien de toegenomen kwetsbaarheid van de systemen die daarvoor nodig zijn (tanks, pantservoertuigen) is dat in de huidige situatie sowieso een voor de hand liggende keuze. 

Ontspanning en samenwerking

De verwachting van langdurige conflicten ten gevolge van moderne technologieën, de kans op incidenten en conflicten op allerlei plekken in de periferie van Europa en de wens om een onafhankelijke Europese defensie op te bouwen maken het moeilijk om tegen iedere verhoging van de defensie-uitgaven te zijn. En dan hebben we het nog niet eens gehad over de oorlog in Oekraïne en de ‘hybride’ oorlog (cyber-aanvallen, verspreiding van ‘fake news’, beïnvloeding van verkiezingen, sabotage van infrastructuur) die Rusland daaromheen voert. Hoe moeten we ons in de huidige situatie een terugkeer naar ontspanning en samenwerking in Europa voorstellen? 

Het is duidelijk dat de oorlog in Oekraïne daarbij een enorm obstakel is. Het lijkt mij waarschijnlijk dat het Westen de invasie van Oekraïne zou hebben getolereerd wanneer die was verlopen zoals Rusland zich dat had voorgesteld: als in drie dagen tijd Kyiv bezet zou zijn en er een andere regering was gekomen in plaats van die clown Zelensky. Het liep heel anders: Zelensky bleek geen clown, hij vluchtte niet, het Oekraïense leger verweerde zich en het Oekraïense volk stond daar in overgrote meerderheid volledig achter. Meer dan drie jaar later ligt de vraag op tafel welke veiligheidsgaranties Oekraïne nodig heeft om een vrede of bestand te kunnen accepteren. 

Er wordt weinig gesproken over de vraag welke veiligheidsgaranties Rusland zou willen hebben. Als de oorlog begonnen is om te voorkómen dat Oekraïne als laatste bufferstaat tussen de NAVO en Rusland verdwijnt, is een resultaat waarbij Oekraïne wellicht geen lid wordt van de NAVO, eventueel wel van de EU en bovendien een flinke troepenmacht van NAVO-staten als vredesmacht op zijn grondgebied krijgt, voor Rusland wel bijzonder mager, zelfs als het enig Oekraïens grondgebied voorlopig zou mogen behouden.[12] 

Een akkoord waarbij Rusland alsnog een haar welgevallig regime in Kyiv mag installeren, is voor de bevolking van Oekraïne en voor de Europese bondgenoten na drie jaar oorlog ook niet meer acceptabel. Het is dus echt noodzakelijk om na te denken over mogelijke veiligheidsgaranties die Rusland aangeboden kunnen worden.

Het klinkt paradoxaal, maar misschien kunnen de versterkte militaire inspanningen van de Europese NAVO-staten hierbij een rol spelen, wanneer die gekoppeld worden aan afspraken over het verwijderen van de Amerikaanse atoomwapens uit Europa. Wanneer de Europese NAVO-staten hun verdediging versterken en (eindelijk) samenwerken, zouden ze voldoende middelen moeten hebben om eventuele avonturiers in het Kremlin van wilde plannen af te houden. En laten we wel wezen: als we niet willen dat Europa een nucleair slagveld wordt, is het beter als er hier geen wapens zijn die daar speciaal voor geschikt zijn. 

Niemand weet of Amerikaanse kernwapens ooit daadwerkelijk voor Europa zouden worden ingezet, zelfs niet als Rusland die als eerste in Europa gebruikt, omdat de Verenigde Staten daarmee zelf doelwit zouden kunnen worden. Het feit dat er ook kernwapens van Europese staten bestaan, zou net zo goed als afschrikking kunnen dienen, zelfs als het er veel minder zijn en de beslissing over hun inzet aan Frankrijk en Groot-Brittannië blijft,

Initiatieven om tot nieuwe afspraken te komen voor nucleaire ontwapening bij de review conferentie van het NPV en de afloop van New Start (waaraan Rusland zijn deelname in 2023 heeft opgeschort) zijn natuurlijk belangrijk, maar ik kan mij moeilijk voorstellen dat Europese initiatieven op dat terrein zullen leiden tot andere verhoudingen met Rusland of de VS. Ook elders in de wereld zullen ze weinig indruk maken. In beide gevallen is Europa vooral een vragende partij. We vragen anderen om af te zien van nucleaire bewapening, terwijl we zelf onder een atoomparaplu schuilen; en we vragen Rusland en de VS zich te matigen zodat we zelf ‘strategische autonomie’ kunnen verwerven.[13] 

Naast initiatieven op militair gebied zijn er initiatieven op andere gebieden noodzakelijk, die daadwerkelijk bijdragen aan die strategische autonomie van de Europese staten. Het kan niet ontkend worden dat Europa op dit moment op veel plaatsen in de wereld uitsluitend als vazal van de VS gezien wordt. Dat beeld zal niet snel door hogere defensie-uitgaven in NAVO-verband veranderd worden. Toch zijn er, ook vóórdat sprake is van een zelfstandige Europese defensie, wel vertrouwenwekkende maatregelen te verzinnen waarmee Europa in de wereld een sterkere positie kan verwerven, wat zijn weerslag zal hebben op de verhoudingen met Rusland. Ik doe een paar suggesties.

Zowel de EU als de NAVO pleiten herhaaldelijk voor ‘een op regels gebaseerde internationale orde’.[14] Europa zou veel sterker moeten benadrukken dat de regels voor iedereen gelden en dus ook voor zichzelf en haar bondgenoten. In plaats daarvan aarzelt men kritiek te uiten op het gedrag van Israël in Gaza en wordt er niet luidkeels geprotesteerd, wanneer Israël en de VS Iran bombarderen. Bondskanselier Merz kon niets beters verzinnen dan te zeggen dat Israël in Iran voor ons het vuile werk opknapt. Wanneer we de indruk wekken dat we zelf bepalen of de regels van de ‘rules-based order’ ook voor ons gelden, moeten we niet verbaasd zijn als de rest van de wereld onze protesten tegen het breken van de regels door Rusland niet zo serieus neemt. 

Europa zou ook bereid moeten zijn om te erkennen dat sommige regels misschien aangepast moeten worden, omdat ze tot stand zijn gekomen in een wereld die door het Westen en in het bijzonder de Verenigde Staten werd gedomineerd. De westerse dominantie in internationale organisaties als de WHO, het IMF en de WTO is geen afspiegeling meer van de verhoudingen in de wereld.[15] Door open te staan voor gezamenlijk overleg over noodzakelijke veranderingen kan Europa veel goodwill verwerven. 

Een betere positie voor Europa kan ook bereikt worden door vol en ruimhartig in te zetten op steun aan arme landen die door klimaatverandering ernstige schade ondervinden. We kunnen niet ontkennen dat de Industriële Revolutie, waarmee het massale verbranden van fossiele brandstoffen begon, in Europa plaatsvond en dat we daar onze huidige welvaart aan te danken hebben. Dat de VS en China misschien minder doen, kan geen excuus zijn. En gezien de gevaren voor stabiliteit in de wereld ten gevolge van klimaatverandering, zou het geen gek idee zijn om daar bijvoorbeeld ook 3,5% van het bbp aan te besteden.

De doelstelling om 0,7% van het bbp te besteden aan ontwikkelingshulp (vergelijk dat eens met die 5% voor defensie!) is in veel Europese landen uit het zicht verdwenen. Soms zijn twijfels over het nut van die hulp ook gerechtvaardigd. Maar misschien kan Europa nu eens fors inzetten op het ondersteunen van lokale bedrijven en boeren die hun producten graag naar Europa willen exporteren, maar niet goed uit de voeten komen met de vele regels die de EU heeft opgesteld. Dat kan natuurlijk leiden tot concurrentie voor Europese bedrijven en boeren, maar als aan eisen van milieubescherming, arbeidsomstandigheden en productkwaliteit is voldaan, is dat eerlijke concurrentie. En het heeft als bijkomend effect dat er in die landen werkgelegenheid ontstaat, die migratie naar Europa minder voor de hand liggend maakt. Laten we zeggen: ook nog eens 1,5% van het bbp?[16]

En ten slotte: in juli 2026 is Nederland gastheer voor de jaarvergadering van de Parlementaire Assemblee van de OVSE (OVSE-PA). De OVSE is momenteel een van de weinige organisaties waarbinnen de contacten met Rusland nog niet helemaal zijn afgebroken, ook al heeft Rusland zelf zijn deelname aan de Assemblee in 2024 opgeschort. Hoewel het begrijpelijk is dat sommige staten – Oekraïne voorop - liever wegblijven als de Russen deelnemen, ligt hier wellicht toch een mogelijkheid om een opening te vinden. 

De OVSE mikt vanouds op samenwerking langs drie dimensies: veiligheidsbeleid en wederzijds vertrouwen, economie en ecologie, en menselijke contacten en mensenrechten. Ook als er momenteel over veiligheidsbeleid en mensenrechten weinig eenstemmigheid te verwachten valt, is dat misschien anders wanneer het gaat om klimaatbeleid, ecologie en menselijke contacten. Laat de Nederlandse fractie in de Parlementaire Assemblee eens een goed voorstel doen.

Deze en andere mogelijke initiatieven vanuit Europa en Nederland maken het mogelijk om de beoogde verhoging van de defensie-uitgaven in een bredere context van buitenlands beleid te plaatsen, waarin het streven naar gemeenschappelijke veiligheid en samenwerking, in Europa, maar ook in de rest van de wereld, centraal staan. Hopelijk blijkt dan wellicht al vóór 2035 dat bewapenings­uitgaven ter hoogte van 5% van het bbp niet blijvend nodig zijn.

Kader: Manifest van vooraanstaande SPD-leden - samenvatting

De krachten die inzetten op een militaire confrontatiestrategie en honderden miljarden euro’s willen besteden aan bewapening, hebben de overhand gekregen. Natuurlijk moeten wij ons kunnen verdedigen, maar het defensiebeleid moet verbonden worden met een beleid voor wapenbeheersing en ontwapening om uiteindelijk gemeenschappelijke veiligheid en vreedzame samenwerking te bereiken. Het concept van gemeenschappelijke veiligheid geeft de enige verantwoordelijke richting aan.

In de slotakte van Helsinki van 1975 werden de principes vastgelegd van gemeenschappelijke Europese veiligheid door vreedzame samenwerking: gelijkheid van staten ongeacht hun omvang, respect voor de territoriale integriteit van staten, afzien van wederzijds dreigen met geweld, erkenning van mensenrechten en fundamentele vrijheden, niet-inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van staten, samenwerking op alle mogelijke terreinen. Deze principes zijn al in de decennia vóórdat Rusland Oekraïne aanviel, ook door het Westen, ondergraven. De schuld voor de ondergraving van de geest van Helsinki moet niet eenzijdig bij Rusland gelegd worden. 

Militair alarmisme en reusachtige bewapeningsprogramma’s leveren niet meer veiligheid op; ze leiden integendeel tot destabilisering en versterking van de wederzijdse gevoelens van bedreiging. Een nieuwe wapenwedloop moet vermeden worden. We moeten ons militair kunnen verdedigen en het is noodzakelijk om Europa’s vrijheid van handelen op veiligheidsgebied te vergroten. Maar dat streven moet ingebed worden in een beleid van de-escalatie en vertrouwenwekkende maatregelen om uiteindelijk het wederzijds vertrouwen te herstellen en de weg vrij te maken voor een nieuwe Europese veiligheidsarchitectuur. 

Centrale elementen van een toekomstgericht beleid voor vrede en veiligheid zijn:

• Geen jarenlange verhoging van de defensie-uitgaven naar 3,5 of 4% van het bbp. Het veiligheidsbeleid levert daar geen inhoudelijke argumenten voor. In feite zijn de Europese leden van de NAVO nu al zelfs zonder de Verenigde Staten op conventioneel gebied sterker dan Rusland.
• Het opbouwen van een zelfstandige defensie van de Europese staten.
• Een defensieve uitrusting van de strijdkrachten, die beschermt zonder nieuwe veiligheidsrisico’s te scheppen.
• Geen stationering van nieuwe Amerikaanse middellangeafstandsraketten in Duitsland.
• Intensivering van de diplomatieke inspanningen van alle Europese staten om tot een einde van het bloedvergieten in Oekraïne te komen.
• Geleidelijke terugkeer naar ontspanning en samenwerking met Rusland.
• Gelijktijdig meer aandacht voor de behoeften van het ‘globale Zuiden’, in het bijzonder voor de gemeenschappelijke bedreiging door klimaatverandering.
• Geen deelname aan een militaire escalatie in Zuidoost-Azië.
• Op de review conferentie van het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) in 2026 moet Europa inzetten op hernieuwde aandacht voor artikel 6 van het verdrag dat de ondertekenaars verplicht tot inspanningen voor nucleaire ontwapening. Ook zou het verdrag met ‘no first use’-verklaringen versterkt moeten worden.
• Europa moet aandringen op vernieuwing van het zogenoemde New Start-verdrag over vermindering van strategische nucleaire wapens, dat in 2026 afloopt, en op verdere onderhandelingen over wapenbeheersing, ontwapening en diplomatie in Europa.

Noten

[1] Tagesschau (11 juni 2025). SPD-Initiative fordert Friedenspolitik statt Aufrüstung.
[2] NATO/OTAN (25 juni 2025). The Hague Summit Declaration. 
[3] Zie bijvoorbeeld de discussie rond de studie van M.E. Sarotte (2021). Not One Inch. America, Russia, and the Making of Post-Cold War Stalemate, New Haven: Yale University Press. Vergelijk ook William E. Lippert (2024). How conventional arms control failures caused the Russo-Ukraine War, Defense & Security Analysis, 40:1, 138-160, DOI: 10.1080/14751798.2024.2300889.
[4] In het licht van alle veranderingen is de continuïteit in de ‘Russische dreiging’ opmerkelijk. In de beginjaren van de NAVO was die dreiging verbonden met de ‘communistische dreiging’. Die werd in de jaren van de ontspanningspolitiek al niet meer erg serieus genomen en is uiteraard na 1989 geheel verdwenen. In plaats daarvan wordt de Russische dreiging nu weer veel meer gezien in geopolitieke termen. Al sinds het begin van de twintigste eeuw betogen geopolitieke denkers dat beheersing van de Euraziatische landmassa (het ‘wereldeiland’) de sleutel is tot heerschappij over de hele wereld. De heersers over Centraal Eurazië (Rusland dus) vormen in die optiek altijd een bedreiging, die alleen afgeweerd kan worden door de randen van het continent buiten hun controle te houden.
[5] SIPRI (2025). Trends in World Military Expenditure, 2024.
[6] Alain C. Enthoven & K. Wayne Smith (1971). How Much is Enough? Shaping the Defense Program, 1961-1969, New York: Harper & Row. Dit boek heb ik bij het schrijven van dit artikel weer eens uit de kast gehaald. De auteurs beschrijven daarin de werkzaamheden van een bureau in het Pentagon, dat door Enthoven werd geleid en dat met behulp van geavanceerde analysetechnieken onafhankelijk (d.w.z. niet door militairen beïnvloed) advies gaf aan minister van defensie McNamara over de meest nuttige besteding van de beschikbare middelen voor defensie.
[7] Een in mijn ogen niet zo waarschijnlijk, maar in zijn uitwerking informatief scenario is te vinden bij Carlo Masala (2025). Als Rusland wint. Een scenario, Amsterdam: Prometheus.
[8] De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) is een product van de onderhandelingen over de akkoorden van Helsinki. Zij is geen militaire, maar een politieke organisatie met 57 lidstaten, waaronder o.a. de EU-lidstaten, Rusland, Wit-Rusland, Oekraïne, de Balkanstaten, maar ook Centraal-Aziatische staten, de VS en Canada.
[9] Ik ga hier bewust voorbij aan het feit dat ‘tactische’ kernwapens enorm variëren in explosieve kracht, van minder dan één kiloton tot tientallen kilotonnen TNT-equivalent. Het overschrijden van de grens tussen conventionele en nucleaire munitie is politiek gezien volgens mij veel ingrijpender dan de overgang van 0,5 kiloton naar 20 (vergelijkbaar met Hiroshima) of 200 TNT-equivalent.
[10] Zie voor een overzicht Ben Dankbaar (1984). Alternative Defense Policies and the Peace Movement, in: Journal of Peace Research, Volume 21, nr. 2, pp. 141-155; Ben Dankbaar (1986). Conventionele Alternatieven voor West-Europa? in: Egbert Boeker, Ben Oostenbrink (red.) Jaarboek Vrede en Veiligheid 1985/86, Samson Uitgeverij: Alphen aan de Rijn, pp. 252-264.
[11] Daardoor geïnspireerd heeft President Trump begin dit jaar de gedachte van een ‘Golden Dome’ voor de VS gelanceerd, waarmee het SDI van Reagan weer terug is van weggeweest.
[12] Bij de redactionele afsluiting van dit artikel werd nog onderhandeld over het 28-punten plan van Trump. Dit plan voorziet niet in een vredesmacht die het akkoord op locatie zou bewaken. Oekraïne zou zijn strijdkrachten halveren en de Donbas en de Krim definitief verliezen, maar wel lid van de EU mogen worden. Daarmee krijgt Rusland enige veiligheidsgaranties. Oekraïne krijgt ook veiligheidsgaranties, maar die vervallen als het zich niet aan de afspraken houdt – en wie bepaalt dat? Vooral de instemming met een (toekomstig) lidmaatschap van de EU mag als concessie van Rusland gelden. Ook moet Rusland meebetalen aan de wederopbouw van Oekraïne.
[13] Interessant is dat in het 28-puntenplan voor vrede in de Oekraïne ook is opgenomen dat de Verenigde Staten en Rusland zullen overeenkomen de geldigheid van verdragen inzake non-proliferatie en controle op kernwapens – waaronder het START I-verdrag – te verlengen. Meer in het algemeen gaan die 28 punten niet alleen over vrede in Oekraïne, maar ook over samenwerking tussen Rusland en de VS, o.a. op het gebied van energie, technologie en winning van zeldzame aardmetalen in het Noordpoolgebied. Een dergelijke samenwerking zou Rusland minder binden aan China – waar het Trump natuurlijk ook om te doen is.
[14] Zie bijvoorbeeld EU (2022). A strategic compass for security and defense, een maand na de invasie van Oekraïne vastgesteld door de Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken; en de website van de NAVO: 
[15] Zie ook Ben Dankbaar (2022). Europa en de Nieuwe Koude Oorlog, S&D 2022/6, pp. 35-41
[16] Die percentages van 3,5 en 1,5 zijn natuurlijk een ‘Trumpiaanse’ slag in de lucht. Toch zijn ze wel serieus gemeend en volgens mij ook haalbaar, zelfs als er tegelijkertijd in de richting van 5% voor defensie wordt bewogen. Ik kan dat hier natuurlijk niet voorrekenen, maar rekening houdend met bestaande uitgaven aan defensie, infrastructuur, klimaat en ontwikkelingshulp schat ik dat het in totaal gaat om 6% van het bbp. Nederland heeft ruimte om nieuwe schulden te maken, maar ik maak mij sterk dat een flink deel van de benodigde middelen gevonden kan worden, wanneer er nu eens eindelijk werk wordt gemaakt van alle voorstellen voor sterke vereenvoudiging van de sociale zekerheid, het stelsel van uitkeringen, het belastingstelsel, regels voor de bouw, enzovoort, die allemaal meer zekerheid voor burgers en ondernemingen en minder behoefte aan ambtenaren zouden opleveren. De regering Schoof had zich voorgenomen om het aantal rijksambtenaren met pakweg een vijfde te verminderen. Dat is uiteraard niet gelukt en het is ook heel moeilijk, maar wie vindt dat het niet nodig was, moet wel goed kunnen uitleggen waarom het nodig was dat het ambtenarenapparaat inclusief consultants bij de rijksoverheid tussen 2018 en 2022 met 25.000 fte (22%) toenam.