‘Een ondemocratisch en nutteloos element onzer Staatsregeling’ noemde Troelstra de Eerste Kamer. De twijfel van sociaal-democraten over het nut en de legitimiteit van de Eerste Kamer zijn nooit helemaal verdwenen.

Bert van den Braak
Bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht, wetenschappelijk medewerker en fellow Montesquieu Instituut en auteur van studies naar de Eerste Kamer (1998 en 2023).

Sociaal-democraten hadden nooit warme gevoelens voor de Eerste Kamer. Lang werd deze gezien als een overbodig, vertragend en weinig democratisch deel van het parlement en SDAP’ers en later PvdA’ers ondernamen meermaals pogingen deze af te schaffen (zie kader). De laatste dertig jaar is er sprake van een zekere herwaardering en wordt ingezien dat de Eerste Kamer nuttig kan zijn, mits deze maar doet wat nuttig is: slechte wetgeving tegenhouden.

Wat slechte wetgeving is, blijkt in de meeste gevallen echter een politieke keuze. En de vraag is of politieke keuzes in de Eerste Kamer thuishoren. Daarmee is die Kamer immers bepaald niet het wat politiek afstandelijker orgaan waarvoor verdedigers het aanzien en waarvan anderen vinden dat het dat moet zijn.

Sinds er in 2010 een ‘andere’ politieke meerderheid in de Eerste Kamer kwam dan in de Tweede Kamer, en dat sindsdien vrijwel steeds zo bleef, staat de vraag over hoe beide Kamers zich tot elkaar verhouden weer volop op de agenda. De staatscommissie-Remkes die zich daar in 2017 onder meer mee bezighield, kwam tot het oordeel dat het tweekamerstelsel waardevol is, maar dat het vetorecht van de Eerste Kamer aanvulling verdient in de vorm van een terugzendrecht. De Eerste Kamer zou hiermee een wetsvoorstel met voorstellen tot verbetering terug kunnen zenden aan de Tweede Kamer. Feitelijk krijgt de Eerste Kamer dan een voorwaardelijk recht van amendement. Daarmee zou deze op positieve wijze kunnen bijdragen aan de kwaliteit van de wetgeving.

De cruciale vraag daarbij is wie uiteindelijk het laatste woord krijgt: de Eerste of de Tweede Kamer. De staatscommissie-Remkes kiest voor de laatste, maar biedt een alternatief aan. Als er toch voor wordt gekozen de Eerste Kamer het laatste woord te laten behouden, zou voor verwerping van een wet een twee derde meerderheid nodig moeten zijn.

Maar is het überhaupt verdedigbaar dat de indirect gekozen Eerste Kamer bij de wetgeving de facto meer ‘macht’ (want het laatste woord) heeft dan de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer?

Verschoven beeld na 1983

Sociaal-democraten zetten sinds hun komst in het parlement dus vraagtekens bij het bestaan van een Eerste Kamer. Maar na 1983 wijzigde de opstelling van de PvdA. Daarbij speelden twee factoren een rol. Ten eerste werd toen duidelijk dat de strijd om de Eerste Kamer helemaal af te schaffen was verloren. Deze zou nog wel even blijven bestaan, wat sociaal-democraten daar ook van vonden.

Ten tweede veranderde het karakter van de wetgeving. Er had vanaf de jaren tachtig een omslag plaatsgevonden in het denken over de rol van de overheid en de houdbaarheid van voorzieningen. Dat leidde vanaf de kabinetten-Lubbers tot wetgeving voor versobering, privatisering en verzelfstandiging. Dat andere type wetgeving riep meer maatschappelijke weerstand op, maar dwong coalitiepartijen ook om hechtere afspraken te maken en ‘dichtgetimmerde’ regeerakkoorden te presenteren. Juist dat laatste bood Eerste Kamerfracties – die formeel niet zijn gebonden aan regeerakkoorden – iets meer ruimte voor een meer dualistische opstelling. Dat versterkte de beeldvorming dat de Eerste Kamer soms kon optreden als (laatste) bolwerk van ‘de kiezers’, zeker als er zorgen bestonden over mogelijkheden tot goede uitvoerbaarheid van wetgeving.

De PvdA ging zich richten op de nuttige rol die de Eerste Kamer zou kunnen spelen. Door wetgeving te toetsen aan de hand van criteria over onder meer uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en rechtsstatelijkheid diende de Eerste Kamer tot een ‘politiek overstijgend’ oordeel te komen. Vooral Herman Tjeenk Willink nam daarbij als Kamervoorzitter een voortrekkersrol. In gezamenlijkheid konden eventueel verbetering (in de vorm van toezeggingen of een novelle) worden ‘afgedwongen’. Dat dit in de praktijk toch lastig was, bleek overigens regelmatig.

Als fracties zich in de Eerste Kamer onafhankelijker (lees: krachtiger) tegen kabinetsbeleid afzetten, ontstaat spanning met het principe dat het politieke primaat de Tweede Kamer toekomt. Alleen krachtige argumenten vanuit de Eerste kamer kunnen zo’n opstelling dus rechtvaardigen. Maar over de kracht van argumenten is vaak (politieke) discussie, zoals dat ook het geval is als het gaat om de vraag of wetgeving in technische zin wel of niet een ‘voldoende’ verdient. Het beginsel dat het aan de rechtstreeks gekozen Kamer is om het laatste woord te spreken over wetgeving botst dus met de kansen die het absolute vetorecht van de Eerste Kamer aan oppositiefracties biedt.

Anders dan in de jaren zestig en zeventig (zie kader) werd door de PvdA na 1983 niet meer aangestuurd op afschaffing, maar op invoering van een terugzendrecht waarbij de Tweede Kamer het laatste woord diende te krijgen. Dat standpunt werd zowel bij de debatten over staatkundige vernieuwing onder het kabinet-Lubbers III (1991) ingenomen, als bij behandeling in de Eerste Kamer van een door PvdA-minister Peper ingediende notitie over de positie van de Eerste Kamer. Succes was er daarbij niet.

Een partijcommissie onder voorzitterschap van de Leidse hoogleraar Rudy Andeweg stelde in 2005 voor om de Raad van State en Eerste Kamer samen te voegen in een Senaat-nieuwe-stijl. Ook die diende slechts het recht te krijgen een wetsvoorstel terug te sturen naar de Tweede Kamer met suggesties voor verbeteringen. De Tweede Kamer diende daarover dan het oordeel te vellen.

Andere meerderheid in Eerste Kamer

De komst van het eerste kabinet-Rutte – het door de PVV gedoogde kabinet – liet zien dat de Eerste Kamer een politieke factor van belang is. Dat kabinet kon tot 2011 niet rekenen op een meerderheid in de Senaat en een verenigde oppositie kon wetsvoorstellen tegenhouden. Na de senaatsverkiezingen van 2011 zorgde gedoogsteun van de SGP ervoor dat het kabinet over de kleinst mogelijke meerderheid in de Eerste Kamer beschikte. Hierdoor werden diverse wetsvoorstellen aangenomen.

Hoewel er inhoudelijk goede redenen waren (ook voor de PvdA) om tegen wetsvoorstellen te stemmen, ontstond daarbij spanning met de ‘terughoudendheid’ vanwege het politieke primaat van de Tweede Kamer. Is het – zo kun je je afvragen – de bedoeling dat de Eerste Kamer, vanwege politieke redenen, wetsvoorstellen tegenhoudt die een meerderheid in de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer kregen?

De praktische toepassing van ‘terughoudendheid’ is voor een zo politiek orgaan discutabel. Niemand kan het een Eerste Kamerlid immers kwalijk nemen tegen een wetsvoorstel te stemmen, ook niet als hij of zij meent dat daar alleen inhoudelijke gronden voor zijn en het wetsvoorstel verder goed in elkaar zit.

Hoe verder?

De suggestie van de staatscommissie-Remkes over het terugzendrecht heeft niet tot een fundamentele discussie over de positie van de Eerste Kamer geleid. Wel heeft het kabinet de variant waarin de Tweede Kamer als laatste moet oordelen over een wetsvoorstel en de door de Eerste Kamer gedane wijzigingsvoorstellen, inmiddels uitgewerkt in een wetsvoorstel. Over de kansen daarvan kan slechts worden gespeculeerd. Het moet de gehele parlementaire behandeling nog doorlopen.

Dat laat onverlet dat de fundamentele vraag over de ‘macht’ van de Eerste Kamer moet worden beantwoord. Dat het in een bepaalde politieke constellatie goed uitkomt dat de Senaat als ‘hindermacht’ kan optreden, doet niets af aan de principiële democratische onevenwichtigheid van ons tweekamerstelsel. Onze politici zullen zich moeten uitspreken of het voortbestaan van de Eerste Kamer (nog) verdedigbaar is.

Als dat bevestigend wordt beantwoord, moet er worden nagedacht over de vraag hoe het tweekamerstelsel het beste kan worden ingericht en hoe daarbinnen de macht te verdelen. Daarvoor zijn allerlei varianten denkbaar: terugzendrecht (of -plicht), versterkte meerderheid voor verwerping, Noors-Bataafs stelsel (zie kader) en omvorming tot een Raad van State-nieuwe-stijl.

In het licht van de geschiedenis van het standpunt van sociaal-democraten zou een andere uitkomst dan versterking (borging) van het politieke primaat van de Tweede Kamer verrassend zijn. Dat betekent dus dat de Eerste Kamer niet langer over een absoluut vetorecht moet beschikken, maar dat dit zodanig dient te worden ingeperkt dat de beslissende stem bij de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer komt.

Alleen als breed (bijvoorbeeld door twee derde van de senatoren) wordt gevonden dat het wetsvoorstel ondeugdelijk of onuitvoerbaar is, zou nog het vetorecht moeten gelden. Voor het overige dient de rol van de Eerste Kamer beperkt te blijven tot toetser van de wetskwaliteit, met een recht om suggesties voor verbeteringen te doen.

-------------------------------------------------------------

Pogingen de Eerste Kamer af te schaffen

Al in 1903 kwam Pieter Troelstra namens de SDAP-fractie met een initiatiefwetsvoorstel dat mede beoogde om de Eerste Kamer te vervangen door de mogelijkheid van volksraadplegingen - feitelijk een soort correctief wetgevend referendum. Bedacht moet worden dat er toen een Eerste Kamer bestond, waarvan alleen rijken - de hoogst aangeslagenen in de directe belastingen - en bekleders van hoge ambten lid konden worden. De zittingsduur was negen jaar, met vernieuwing van een derde deel om de drie jaar.

Omdat in Provinciale Staten een meerderheidsstelsel gold, hadden de liberalen een onevenredige grote macht. Zij beschikten daar tot omstreeks 1900 in de meeste gevallen over een meerderheid en konden zo steeds alle Eerste Kamerzetels veroveren. Sociaal-democraten ontbraken. Pas in 1897 werden zij voor het eerst in de Tweede Kamer gekozen, en pas in 1913 zou Henri Polak de eerste SDAP-senator worden.

Het was dus niet zo gek, dat Troelstra c.s. zich hiertegen afzetten. ‘Een ondemocratisch en nutteloos element onzer Staatsregeling’, noemden zij de Senaat. Het wetsvoorstel van Troelstra bleef onafgedaan en verviel in 1905 aan het einde van de zittingsperiode (dat was toen nog zo).

Pas in 1921 werd in het parlement weer over voorstellen tot afschaffing gedebatteerd. Bij de behandeling van de grondwetsherziening kwam de vrijzinnig-democraat Henri Marchant met een amendement over afschaffing van de Eerste Kamer. De SDAP steunde dat, maar er was zelfs geen gewone meerderheid voor, laat staan een twee derde meerderheid.

Het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck (1918-1922) kwam wel met hervormingsvoorstellen. Er zou evenredige vertegenwoordiging worden ingevoerd en de zittingsduur ging naar vier jaar, waarbij alle leden tegelijkertijd door de Provinciale Staten moesten worden gekozen. Bij een conflict werd ook ontbinding van de Staten mogelijk, zodat kiezers zich konden uitspreken. Dat laatste én het doorbreken van de directe band met provincies, was voor een meerderheid van de Eerste Kamer reden om de wijziging af te wijzen.

Troelstra kwam daarop terstond met een initiatiefwetsvoorstel om de Eerste Kamer maar helemaal af te schaffen. Daar bleek – niet verrassend – geen meerderheid voor te zijn. Met de afronding van de grondwetsherziening en een wijziging van het kiesstelsel voor de Eerste Kamer (evenredige vertegenwoordiging, een zittingsduur van zes jaar, vernieuwing van de helft om de drie jaar en verkiezing door ‘groepen’ provincies) ging de discussie op slot.

Pas in de jaren vijftig ging dat slot er enigszins af, toen de staatscommissie-Van Schaik in meerderheid voorstelde de Eerste Kamer het budgetrecht grotendeels te ontnemen. Enkele begrotingen (Nationale Schuld en Hoge Colleges van Staat) mochten nog worden gebruikt om een algemeen debat over het kabinetsbeleid te voeren. Tot een concreet voorstelde kwam het niet. Wel werden vanaf begin jaren zeventig begrotingen door de Eerste Kamer ‘administratief’ afgedaan: na stilzwijgende aanvaarding was er later slechts een beleidsdebat.

Het was de PvdA die de discussie in de jaren zestig nieuw leven inblies. De partijcommissie ‘Parlementaire democratie’ onder voorzitterschap van Jaap Burger kwam in 1965 met het voorstel de Tweede en Eerste Kamer samen te voegen. Belangrijke wetsvoorstellen dienden in dat voorstel in twee lezingen te worden behandeld: eerst door een Kamer van 150 leden en daarna door alle 225 leden. Bij beide lezingen zou er recht van amendement zijn. Daarmee werd een doublure van de behandeling van wetsvoorstellen voorkomen en kreeg de tweede lezing meer betekenis. Omdat er zowel in de Bataafse tijd als in Noorwegen een dergelijk bestel bestond, werd gesproken van het Bataafs-Noorse stelsel. Ook dit voorstel werd niet nader uitgewerkt en verdween spoedig uit zicht.

De komst van D’66 en de vernieuwingsdrang door de komst van Nieuw Links leidden tot terugkeer van het voorstel om de Eerst Kamer af te schaffen. De in 1967 door het kabinet-De Jong ingestelde staatscommissie ging echter niet zo ver. Zij keerde terug naar het voorstel om de Senaat eens in de vier jaar in zijn geheel te verkiezen. Dat diende rechtstreeks te gebeuren. In haar in maart 1971 verschenen eindrapport bleek slechts een minderheid (enkele PvdA-leden en D’66’er Hans Gruijters) voorstander van afschaffing te zijn. Breed werd wel het ontnemen van het begrotingsrecht gesteund.

Het kabinet-Den Uyl nam in zijn Nota Grondwetsherziening de gedachte van rechtstreekse verkiezing over, die in een beperkt aantal kiesdistricten zou plaatsvinden. Bij de behandeling van de nota gingen PvdA en PPR verder. Zij dienden een motie in waarin – wederom - afschaffing van de Eerste Kamer werd voorgesteld, en stelden dat de Senaat voor een onnodige vertraging (doublure) in de behandeling van wetsvoorstellen zorgde en geen meerwaarde had.

Voor de motie was – opnieuw - onvoldoende steun. Aangenomen werd wel motie-De Kwaadsteniet (ARP) c.s. Die sprak uit dat er niets diende te veranderen aan de positie van de Eerste Kamer. Opnieuw kwam daarmee de discussie vroegtijdig op dood spoor terecht. Het kabinet-Van Agt/Wiegel kwam met een wetsvoorstel dat alleen de zittingsduur van zes op vier jaar bracht, met gelijktijdige verkiezing van alle leden.

Het weerhield Ed van Thijn en Schelto Patijn er niet van om in 1979 bij de behandeling van de grondwetsvoorstellen met een nieuwe motie te komen. Van Thijn stelde dat indirecte verkiezing een anachronisme was. Rechtstreekse verkiezing was evenzeer onwenselijk, omdat daarmee een ‘dubbelganger’ van de Tweede Kamer werd geschapen. Het beste was volgens Van Thijn om – jawel - de anachronistische Eerste Kamer op te heffen. Gelet op de onhaalbaarheid daarvan beperkten Van Thijn en Patijn zich echter tot het voorstel om het vetorecht van de Eerste Kamer om te zetten in een terugzendrecht, waarbij de Tweede Kamer het laatste woord kreeg.

Het ging daarbij alleen om wetsvoorstellen waarvan de Eerste Kamer (binnen drie maanden) had besloten dat behandeling nodig was. Kern van de motie was: ‘[dat] in ons democratisch staatsbestel de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging het laatste en beslissende woord behoort te hebben bij de aanvaarding van wetsontwerpen.’ Alleen PvdA, PPR, PSP en D66 steunden in februari 1980 de motie.

-------------------------------------------------------------