Veel van de maatregelen in het regeerakkoord verdienen steun, ook van de (linkse) oppositie. Dat geldt uiteraard niet voor de verhoging van het lage btw-tarief, de afschaffing van de dividendbelasting en de verlaging van de winstbelasting. Bovendien: de laagste inkomens blijven achter.
Partijen die proberen een nieuw kabinet te formeren, botsen vrijwel vanaf dag één op de ‘smalle marges van de politiek’. Dit keer is dat niet anders. Stel dat het kabinet Rutte-III ervoor had gekozen de eerstkomende vier jaar uitsluitend op de winkel te passen. Dan waren, bij zo’n ongewijzigde voortzetting van het bestaande beleid, de overheidsuitgaven opgelopen van 308 miljard (2017) tot 327 miljard euro (2021). In deze cijfers is de invloed van de inflatie uitgeschakeld. Van de totale stijging van de ‘reële’ overheidsuitgaven met negentien miljard euro – anderhalf procent per jaar – nemen de zorguitgaven twaalf miljard voor hun rekening.
Het kabinet-Rutte III legt voor nieuw beleid per saldo een schep van acht miljard euro bovenop de al genoemde 327 miljard. Hierdoor stijgen de reële uitgaven van de overheid met iets meer dan twee, in plaats van met anderhalf procent per jaar. Smalle marges, inderdaad! Het gaat vooral om meeruitgaven voor defensie (1,5 miljard) en het onderwijs (1,4 miljard). Het enige beleidsterrein dat het – ten opzichte van ongewijzigde voortzetting van het bestaande beleid – met iets minder moet doen (een half miljard) is de zorg. Dit is geen harde bezuiniging, maar een vorm van ‘minder meer’. De zorguitgaven nemen de komende vier jaar nog altijd disproportioneel toe, maar na de ingreep van het kabinet met 11,5 miljard in plaats van met twaalf miljard.
Zou het kabinet-Rutte III alleen op de winkel passen, dan was de druk van belastingen en sociale premies in de periode tot 2021 met vijf miljard euro toegenomen, onder andere doordat steeds meer belastingplichtigen hun inkomen zien stijgen als gevolg van de economische groei, waardoor zij in een zwaarder belaste tariefschijf van de inkomstenbelasting terechtkomen. Het kabinet neemt maatregelen om de druk van de collectieve lasten – ten opzichte van de gang van zaken bij ongewijzigd beleid – met 6,5 miljard te verlichten. Daarvan komt vijf miljard aan gezinnen ten goede en anderhalf miljard aan buitenlandse beleggers, die profiteren van het afschaffen van de dividendbelasting. Per saldo daalt de lastendruk in de komende kabinetsperiode met anderhalf miljard euro.
Belastingplannen
Achter dit saldocijfer gaat een groot aantal veranderingen van de belastingmix schuil. De verhoging van het lage btw-tarief van 6 naar 9 procent per 1 januari 2019 levert de schatkist 2,6 miljard extra op. Deze ingreep raakt de laagste inkomens het hardste. Allerlei groene belastingen gaan omhoog. Ook daarvan hebben huishoudens met een bescheiden inkomen de meeste last, aangezien het bedrijfsleven de gestegen milieulasten in de meeste gevallen zal weten door te berekenen aan de consumenten. Tegenover deze lastenverzwaringen staat een forse verlaging van de inkomstenbelasting. We gaan toe naar een tarief met slechts twee schijven. Het inkomen dat daarin valt wordt belast tegen 37 en 49,5 procent. De nadelige gevolgen van de invoering van deze vorm van een ‘sociale vlaktaks’ worden voor de laagste inkomens goedgemaakt door een verhoging van de algemene heffingskorting – de korting die elke belastingplichtige krijgt op de verschuldigde loonbelasting en inkomstenbelasting.
Op dit moment is een aftrekpost meer waard, naarmate iemand in een zwaarder belaste tariefschijf valt. Over vijf jaar levert elke in aftrek gebrachte euro voor iedereen dezelfde belastingbesparing op (37 procent van het afgetrokken bedrag), ongeacht de hoogte van het inkomen. In publicaties van de Wiardi Beckman Stichting is herhaaldelijk voor deze ingreep gepleit.
Aan de fiscale bevoordeling van het eigenwoningbezit wordt versneld goeddeels een einde gemaakt. Weliswaar hoeven huizenbezitters op den duur jaarlijks slechts 0,6 in plaats van 0,75 procent van de woningwaarde bij hun belastbaar inkomen te tellen, maar vanaf 2023 kunnen zij de betaalde hypotheekrente slechts tegen 37 procent aftrekken. Ook wie hun hypotheek hebben afgelost, gaan – anders dan nu – uiteindelijk, na een overgangsperiode van twintig jaar, 0,6 procent van de woningwaarde bij hun inkomen tellen.
Hoewel het tarief van de winstbelasting voor vennootschappen met vier procentpunten omlaag gaat, dalen de collectieve lasten voor het bedrijfsleven al met al niet. Dat komt onder meer door nieuwe afspraken over beperking van de renteaftrek van bedrijven. Ook wordt – eindelijk – de positie van Nederland als doorvoerland bij op belastingbesparing gerichte constructies van grote ondernemingen aangepakt. Op rente en royalty’s die via ons land naar belastingparadijzen elders in de wereld worden gesluisd gaat ons land een ‘bronheffing’ inhouden. Met daarbij de kanttekening dat de bestaande bronheffing op doorgesluisde dividenden – de dividendbelasting van vijftien procent – juist wordt afgeschaft. In de ruwweg honderd belastingverdragen, die Nederland met andere landen heeft gesloten, is het percentage van de hier in te houden dividendbelasting overigens al flink lager.
De afgelopen vijf jaar – toen de PvdA meeregeerde – is bij de belastingverzwaring voor de eigen woning en de aanpak van internationale belastingontwijking door multinationals veel minder voortgang geboekt dan nu door de ‘chriberale vier’ in het vooruitzicht is gesteld
Veel van de bovengenoemde maatregelen – afgezien van de verhoging van het lage btw-tarief, de afschaffing van de dividendbelasting en de verlaging van de winstbelasting – verdienen steun, ook van de (linkse) oppositie. Het valt op dat de afgelopen vijf jaar – toen de PvdA meeregeerde – bij de belastingverzwaring voor de eigen woning en de aanpak van internationale belastingontwijking door multinationals veel minder voortgang is geboekt dan nu door de ‘chriberale vier’ in het vooruitzicht is gesteld.
Koopkrachtgevolgen
De gevolgen van een regeerakkoord en van de jaarlijkse rijksbegroting voor de koopkracht krijgen steevast veel aandacht. Het kan geen kwaad er nog eens aan te herinneren dat de veel geciteerde percentages beperkte waarde hebben. Ten eerste kunnen de ‘rekenmeesters’ in Den Haag geen rekening houden met ingrijpende gebeurtenissen, zoals het vinden of verliezen van werk, de geboorte van kinderen en het wegvallen van de partner. Ook individuele zaken zoals hoger inkomen uit overwerk, bonussen en een duurdere lease auto van de zaak vallen buiten de modellen en daarvoor gebruikte gegevens.
De door het Centraal Planbureau becijferde koopkrachtgevolgen tonen een tamelijk evenwichtig beeld. Bij ongewijzigd beleid zouden de inkomensverschillen in de komende vier jaar groter zijn geworden. De 38 procent van alle huishoudens met een beneden modaal inkomen (36.500 euro) zou er 0,2 procent per jaar op vooruitgaan, de 11 procent van de huishoudens met een inkomen van een ton of meer mocht rekenen op een verbetering met 0,9 procent per jaar. Het regeerakkoord trekt dit in belangrijke mate recht. De middeninkomens krijgen er door de belastingherziening het meeste bij (0,9 en 0,8 procentpunt), de laagste inkomens (0,6 procent) iets meer dan de top (0,5 procent). Dit heeft verschillende oorzaken. Zo wordt het inkomen van waaraf het toptarief (nu nog 52 procent) geldt de komende vier jaar bevroren – niet aangepast voor de inflatie – wat voor de hoogste inkomens 1,2 miljard euro lastenverzwaring betekent. Per saldo blijven de laagste inkomens (een plus van 0,8 procent per jaar) een half procentpunt achter bij de rest (een plus van 1,3 à 1,4 procent per jaar).
Koopkracht (mediaan jaarlijkse verandering in procenten)
---------------------------------------------------------------------------------------------
ongewijzigd beleid effecten van het per saldo
huishoudinkomen tot 35.000 0,2 + 0,6 = 0,8
huishoudinkomen 35.000 - 70.000 0,4 + 0,9 = 1,3
huishoudinkomen 70.000 -100.000 0,6 + 0,8 = 1,4
huishoudinkomen boven 100.000 0,9 + 0,5 = 1,4
---------------------------------------------------------------------------------------------
Bij de genoemde percentages past nog een belangrijke kanttekening. Het gaat om de mediane wijziging voor elke inkomensgroep, dat wil zeggen dat de helft van de huishoudens er minder op vooruitgaat, of zelfs op achteruit gaat. Politici die met de mediane percentages in de hand volhouden ‘dat niemand erop achteruitgaat’, maken zich schuldig aan bedrog van de burgers. De andere helft van de huishoudens ziet zijn positie met ten minste het mediane percentage verbeteren.
Voor de linkse oppositie bieden de koopkrachtmutaties munitie. De laagste inkomens blijven achter. Het verweer van het kabinet en de regeringspartijen tegen dit verwijt ligt voor de hand. Het kabinetsbeleid houdt op de lange termijn de inkomensongelijkheid vrijwel gelijk, terwijl de ongelijkheid bij ongewijzigd beleid wat zou zijn toegenomen. Het Centraal Planbureau verklaart dit als volgt. De maatregelen uit het regeerakkoord die relatief gunstig zijn voor lage inkomens zoals het verhogen van de maximale algemene heffingskorting, zijn blijvend en hebben dus op lange termijn ongeveer hetzelfde effect. Het effect van het beleid dat relatief gunstig is voor midden en hoge huishoudens valt op de lange termijn grotendeels weg. Bij ongewijzigd beleid zat er voor hogere huishoudens al lastenverlichting in het vat en die wordt door invoering van het tweeschijventarief alleen naar voren gehaald.
Potverteren
Bij ongewijzigd beleid had de begroting in 2021 een overschot van 1,6 procent van de economie laten zien. Het kabinet-Rutte III verhoogt de overheidsuitgaven met acht miljard euro extra en het verlicht de lastendruk met 6,5 miljard euro. Hierdoor neemt het overheidstekort in eerste aanleg toe met 14,5 miljard euro, of 1,8 procent van de economie. Het kabinet vindt dus budgettaire ruimte voor zijn plannen door in eerste aanleg het hele begrotingsoverschot (dat zou ontstaan bij ongewijzigd beleid) ‘te verjubelen’. Nu de overheid door het kabinetsbeleid meer uitgeeft en mensen meer te besteden hebben, groeit de economie in de komende kabinetsperiode wat harder dan bij ongewijzigd beleid, gemiddeld met twee procent per jaar. Door de hogere economische groei komen – in vergelijking met ongewijzigd beleid – meer banen tot stand, zodat minder geld voor de uitkeringen nodig is. Dank zij dit soort ‘inverdieneffecten’ rekent het Centraal Planbureau voor 2012 toch op een feitelijk begrotingsoverschot van ongeveer een half procent van de economie – 4 miljard euro met de koopkracht van 2021.
Dat de economie draait als een lier flatteert het begrotingssaldo. Er stroomt extra belastinggeld binnen en de werkgelegenheid is tijdelijk hoger dan in ‘normale tijden’. Gecorrigeerd voor het effect van de gunstige conjunctuur komt het structurele begrotingssaldo in 2021 uit op nul. Daarmee beschikt de overheid over minder ruimte om de economie bij de volgende dip te stimuleren. Bij de volgende recessie lopen de belastingontvangsten terug en is meer geld voor uitkeringen nodig. Hierdoor loopt het feitelijke tekort op de begroting snel op. In Brussel is echter afgesproken dat het feitelijke tekort niet groter mag worden dan drie procent van de economie. Dit maakt dan bezuinigingen en lastenverzwaringen nodig, net op het moment dat de conjunctuur al tegenzit. Het door het kabinet uitgestippelde beleid vergroot dus de kans dat de overheid de schommelingen van de conjunctuur aanblaast. Nú gas geven, terwijl de economie al bovengemiddeld groeit, straks wellicht extra maatregelen moeten treffen om het tekort kleiner dan drie procent te houden. Dit ‘procyclische’ beleid stuit bij de meeste economen op kritiek.
Dat het kabinet gaat potverteren blijkt het meest duidelijk uit het feit dat de overheidsuitgaven – anders dan bij ongewijzigd beleid – niet langer ‘houdbaar’ zijn. Het overschot slaat om een tekort van 0,4 procent van de economie. Dit betekent dat op enig moment in de toekomst uitgavenverlagingen dan wel inkomstenverhogingen nodig zijn om alle bestaande regelingen overeind te houden. De houdbaarheid neemt af doordat de uitgaven – voor defensie, onderwijs en openbaar bestuur – op lange termijn (over een aantal decennia) meer worden verhoogd dan de inkomsten.
Zuur voor de PvdA
Het is wrang voor de PvdA. De sociaal-democraten werkten in het kabinet-Rutte II mee aan voor dertig miljard euro ombuigingen en twintig miljard euro lastenverzwaringen. Daarmee het herstel van de economie na de Grote Recessie vertragend. Dit beleid was ook procyclisch, maar werd ingegeven door de wens af te komen van het strafbankje, waarop de Europese Commissie Nederland had gezet wegens het feitelijke tekort op de begroting van destijds meer dan drie procent. Nu gaan de chriberalen voor Sinterklaas spelen.
Nu gaan de chriberalen voor Sinterklaas spelen
Voor de linkse oppositie is het lastig om bezwaar te maken tegen de voorgestelde uitgavenverhogingen. Daar leven wensen om de uitgaven verder te verhogen. Die zouden kunnen worden gefinancierd door het tarief van de winstbelasting niet of minder te verlagen en de dividendbelasting niet af te schaffen. Zo kan een deel van de lastendruk worden verschoven naar ‘het kapitaal’. Daarmee is dan nog geen budgettaire ruimte vrijgespeeld om tevens te opponeren tegen de voorgestelde verhoging van het lage btw-tarief. Ook voor een realistische oppositiepartij zijn de marges smal.