De vier landen binnen het Koninkrijk der Nederlanden zijn in theorie gelijkwaardig, maar in de praktijk is het Nederland dat bepaalt. Het verleden van kolonialisme en slavernij helpt niet om de verhoudingen goed te houden. Dit terwijl een gezamenlijke inzet hard nodig is om de armoede onder de bevolking te kunnen bestrijden.

Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden regelt in 61 artikelen de verhoudingen tussen de landen binnen het Koninkrijk. Dit zijn er sinds 10 oktober 2010 vier: Nederland (inclusief de bijzondere gemeenten Bonaire, Sint Eustatius en Saba), Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

Grof samengevat stelt het Statuut dat er vier (binnenlands) autonome en gelijkwaardige landen in het Koninkrijk zijn. Deze vier landen regelen gezamenlijk als Koninkrijk een aantal taken zoals buitenlands beleid, defensie en het Nederlanderschap.

De Koninkrijkstaken worden uitgevoerd door een aparte regering: de Koninkrijksregering.[i] Hiermee is het Koninkrijk door het Statuut gedefinieerd als een ‘gemeenschappelijke politieke entiteit met een gemeenschappelijke regering, internationale rechtspersoonlijkheid en een gemeenschappelijke rechtsorde’. Het Koninkrijk is dus meer dan een gemenebest van onafhankelijke staten.

Merkwaardig genoeg komt het Statuut slechts één keer voor in de Nederlandse Grondwet, als allerlaatste artikel.

Het Statuut: kolonialisme en slavernij

Ons Koninkrijk is ontstaan door kolonialisme en slavernij en heeft daardoor een giftige basis. Het Statuut is enerzijds de vrucht van deze vervuilde bodem - het is geschreven enkele jaren nadat Nederland van een grote in een kleine koloniale mogendheid was veranderd - anderzijds vormt het Statuut juist een grote stap richting dekolonisatie en democratie. Het is geschreven op het moment dat Nederlands Indië als kolonie verloren was en Indonesië paste voor de eer van ‘intern beheer’ binnen Koninkrijksverband. De ‘kleintjes’ in het Caribisch gebied incasseerden de toezeggingen aan Indonesië en bleven achter als autonome landen onder de paraplu van het Koninkrijk der Nederlanden.

Ambivalentie is het woord dat het beste past bij de situatie die toen ontstond en tot de dag van vandaag aanhoudt. Ongemak is een ander passend woord.[ii] Ongemak omdat de gelijkwaardigheid die het Statuut belooft er niet is. Nederland houdt de controle over (voor Nederland) essentiële zaken in de andere landen van het Koninkrijk. Ambivalentie is er omdat dit niet onbegrijpelijk is, ook niet als je het ontdoet van de koloniale context. Maar kunnen we ons Koninkrijk ooit ontdoen van de koloniale context?

De Grondwet geldt alleen voor Nederland

Tot op de dag van vandaag is de officiële titel van de Grondwet: ‘Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden’. Dit was een juiste benaming tot 1954 maar vanaf dat moment dekt dit de lading niet meer.[iii] Op 29 december 1954, volgend jaar zeventig jaar geleden, werd het Statuut van kracht en vanaf dat moment bestond het Koninkrijk uit drie landen: Nederland, Suriname en het land ‘de Nederlandse Antillen’[iv].

De Grondwet gold niet voor Suriname en de Nederlandse Antillen. Deze landen maakten elk een eigen grondwet, genaamd Staatsregeling, waarin ze hun eigen staatsinrichting neerlegden. Logisch, een land bepaalt zijn eigen fundamentele regels. Een constitutie is een uitdrukking van soevereiniteit.

Toch hadden, en hebben, de Caribische landen in het Koninkrijk geen volledige constitutionele autonomie. Regelingen die het hele Koninkrijk betreffen zijn uitgezonderd van de Staatsregelingen. Maar ook wetgeving over fundamentele rechten en vrijheden hebben ingevolge artikel 44 van het Statuut vooraf toestemming nodig van de Koninkrijksregering. Voor het land Nederland geldt dit niet.

Hoewel het Statuut tot stand is gekomen zonder echte democratische legitimatie van de Caribische landen (een eigen democratie bestond daar nog niet in 1954 en werd juist als gevolg van het Statuut geïntroduceerd), willen zij tot op de dag van vandaag onderdeel blijven uitmaken van het Koninkrijk.

Het Koninkrijk kent vele, vooral praktische voordelen voor de inwoners van de Caribische landen. Het is juist Nederland dat lang tevergeefs, met uitzondering van Suriname, in 1975, heeft aangedrongen op onafhankelijkheid. Inmiddels is onafhankelijkheid geen doel meer van het Nederlandse beleid. Wat Nederland wel wil met het Koninkrijk is echter niet duidelijk. Een visie ontbreekt.[v]

Vier landen dus in één Koninkrijk, die formeel op voet van gelijkwaardigheid een gemeenschappelijke paraplu hebben. De praktijk is echter anders want voor alle bepalingen in het Statuut waar ‘Koninkrijks-’ voor staat, moet eigenlijk worden gelezen: Nederland. Zo wordt de Koninkrijksregering gedomineerd door Nederlandse ministers. Nederland bepaalt zo wat er in het Koninkrijk gebeurt.

Dit was in 1954 nog een koloniale gedachte: wij weten wat goed voor u is. De meest vergaande uitwerking hiervan is geregeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut, de zogenaamde waarborgfunctie. Hierin wordt bepaald dat het waarborgen van fundamentele menselijke rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur een aangelegenheid is van het Koninkrijk. Dit vormt een vergaande inbreuk op de autonomie van de Caribische landen.

Veel macht binnen het Koninkrijk ligt in het Europese deel. Om de balans iets te herstellen is in artikel 12a van het Statuut bepaald dat er een geschillenregeling moet komen bij geschillen tussen het Koninkrijk en de landen. Een rechter kan dan toetsen of de Koninkrijksregering (Nederland dus) geen misbruik maakt van de vergaande bevoegdheden. Volstrekt logisch en terecht. Die regeling is er alleen ook na 69 jaar nog niet omdat de landen het niet eens kunnen worden over de macht die zo’n Koninkrijksrechter zou moeten krijgen.[vi]

De Koninkrijksregering maakt rijkswetten en wordt gecontroleerd door het Koninkrijksparlement. Lees ook hier feitelijk: het Nederlandse parlement. De rijkswetten[vii] worden door het Nederlandse parlement behandeld. Hoewel de gevolmachtigde ministers van de Caribische landen en gedelegeerde Statenleden van de parlementen van deze landen de mogelijkheid van inspraak hebben (artikelen 15 tot en met 19 van het Statuut) kunnen deze vertegenwoordigers van de landen niet zelf een rijkswet indienen, niet amenderen en niet stemmen. Dit wordt het democratisch deficit genoemd.

Hoe het anders kan

Dit deficit moet worden opgelost. Het zou goed zijn het Statuut te wijzigen en het recht van initiatief, amendement en stemrecht voor een gedelegeerd Statenlid te regelen per Caribisch land. Geef het recht van initiatief aan een gevolmachtigd minister en maak een serieuze geschillenregeling met bindende oordelen. Maak een Koninkrijkssecretariaat als smeerolie voor de niet (direct) politieke belangen. Verbeter de controle van de parlementen op hun regeringen als het over Koninkrijksaangelegenheden gaat buiten de vorm van een Rijkswet.

Over de precieze uitwerking wordt al eindeloos lang gediscussieerd met als inzet de machtsverdeling binnen het Koninkrijk. Het is hoog tijd voor een verschuiving van de machtsbalans richting Caribische landen, waardoor deze meer evenwichtig wordt. De sleutel voor het wijzigen van de - in het Statuut neergelegde - structuur van het Koninkrijk ligt primair in Nederland. Het wijzigen van de structuur lost geen enkel concreet probleem op en het kost wel veel tijd en energie. Maar toch moet het gebeuren.

Voornoemde veranderingen zijn noodzakelijk om de acceptatie en het gezag van wetten en besluiten van de Koninkrijksregering te vergroten. Het gaat hier om procedurele rechtvaardigheid. Als de procedure niet eerlijk is, wordt de uitkomst ook minder snel geaccepteerd.

Het is ook nodig om het koloniale verleden uit het Statuut te wassen en de gelijkwaardigheid te bevorderen. Dit gezegd hebbende, meld ik hier dat ik vooralsnog geen voorstander ben van verdergaande wijzigingen richting meer binnenlandse autonomie. Ieder arrangement kent lusten en lasten. Zo heeft ook Nederland vrijwillig en terecht autonomie afgestaan aan de EU in ruil voor welbegrepen eigenbelang. In het pakket ‘Koninkrijk’ hoort wat mij betreft een noodknop die inwoners beschermt tegen structurele en serieuze schendingen van hun grondrechten. Nederland zelf draagt bovendien direct of indirect de gevolgen van wanbeleid in een van de overzeese landen. De keuze voor het arrangement ligt echter bij de landen. Het Statuut is geen ‘eeuwig edict’.

De structuur van het Koninkrijk moet dienstbaar zijn aan de inhoud en die inhoud gaat wat mij betreft om één ding: het verbeteren van de leefomstandigheden van de mensen in de Caribische landen. Bestaanszekerheid, dat is de kern. Dat is de komma waar premier Rutte het over had toen hij excuses maakte voor het slavernijverleden.

In het verleden ging het Koninkrijk ten koste van de inwoners van Caribisch Nederland. De toekomst moet ten gunste van deze mensen zijn. Het vraagt om het perspectief van de burger centraal te stellen.[viii] De realisatie van de Sustainable Development Goals van de Verenigde Naties zou de agenda van het Koninkrijk moeten domineren. Dat doet het nu nog onvoldoende.[ix] Het Statuut laat alle ruimte om deze onderwerpen op te pakken.

Hoofdstuk 3 van het Statuut heeft de titel: Onderlinge bijstand, overleg en samenwerking. Dit geeft de formele kapstok om samen te formuleren welke belangen op welke manier gediend moeten worden. In dit hoofdstuk van het Statuut wordt de mogelijk geschapen van ‘onderlinge regelingen’. Op deze wijze kan een gezamenlijke politieke agenda worden geformuleerd op het gebied van onderwijs, armoedebestrijding, klimaatverandering, energievoorziening, het verbreden en verduurzamen van de economie, gezondheidszorg, enzovoort. Het kan en het kan nu, dankzij hoofdstuk 3 van het Statuut. Echter, om dit tot een succes te maken moet er nog een andere levensgrote hobbel worden genomen, te weten de immateriële kant van ons bezwaarde verleden.

De afschaffing van de slavernij in Suriname en Carabisch Nederland kwam formeel in 1863 en in 1873 ook in de praktijk, dit jaar 150 jaar geleden. Het kolonialisme is 69 jaar geleden met het Statuut formeel afgeschaft. Beide zijn nauw met elkaar verbonden en werken door in de verhoudingen tot op de dag van vandaag. Ik ben blij dat eindelijk het gesprek hierover mogelijk is, tussen maar ook binnen de landen van het Koninkrijk.

Het is een moeilijk gesprek, niet in de laatste plaats omdat de ongelijkheid met en de afhankelijkheid Nederland na 1954 bleven bestaan. We moeten bouwen aan vertrouwen door het burgerperspectief als uitgangspunt te nemen voor beleid en door als Nederland in woord, maar nu ook in daad, rekenschap te geven voor het onrecht dat wij als land in het verleden hebben aangericht. Bouwen aan zelfbewustzijn.

Zo komt er ruimte voor kritiek. Zo komt er ruimte voor de voorwaarden die worden gesteld aan steun en zo komt er ruimte voor het gesprek over de betekenis en invulling van het woord autonomie.[x] Deze zaken blijven natuurlijk altijd moeilijk, maar het is makkelijker als het gezamenlijke doel, het vergroten van het welzijn van de burgers, zichtbaar dichterbij komt. Uitdagingen en ongelijkheid zullen er altijd zijn, want Nederland is groot en de Caribische landen klein en de machtsverschillen die dat meebrengt zijn niet eerlijk.

Sociaal minimum voor BES-landen

Tot slot een hartenkreet over armoede. Deze bijdrage gaat over het Statuut en daarmee over de landen in het Koninkrijk. Het Statuut geeft deze landen autonomie en zet daarmee een muur tussen de directe verantwoordelijkheid van Nederland voor de armoede in de Caribische landen. Ik heb in dit artikel proberen te schetsen hoe we op korte termijn concrete stappen kunnen zetten binnen het Statuut om ook en vooral dit probleem te verkleinen. Ik heb voorstellen gedaan voor een wijziging van het Statuut voor de langere termijn.

Voor de BES-eilanden (Bonaire, St. Eustatius en Saba) is Nederland vanaf 2010 direct verantwoordelijk en geldt de Grondwet. De armoede is ook op deze eilanden groot en diep. En daar is Nederland ook alweer dertien jaar direct verantwoordelijk voor. Het is naar mijn mening in strijd met het discriminatieverbod uit artikel 1 van de Grondwet om in Europees Nederland wel, maar daar geen sociaal minimum te definiëren en in te voeren en als gevolg daarvan mensen in diepe armoede te laten leven, alleen omdat hun woonplaats op grote afstand van Den Haag ligt.

De hoogte van een sociaal minimum kan daar vanwege het verschil in kosten anders zijn dan in Europees Nederland; het zijn in die zin geen gelijke gevallen. Maar dat we mensen niet mogen laten creperen lijkt mij evident. Dat doen we wel en de armoede wordt met de jaren alleen maar groter omdat de kosten blijven stijgen, ondanks incidentele pogingen om er iets aan te doen. Ik schaam mij hiervoor.

Nu is de zoveelste commissie aan het werk[xi]die moet uitzoeken waar het sociaal minimum ligt. Na de zomer komt deze commissie met haar rapport. Dit mag niet weer in een diepe la verdwijnen. Laat de Grondwet hier ook praktische betekenis hebben!

Noten

[i] In de Rijksministerraad vindt de daadwerkelijke besluitvorming plaats over rijkswetten. De Rijksministerraad bestaat uit de Nederlandse ministers en de drie gevolmachtigde ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Koninkrijksregering is meer ceremonieel. Deze bestaat uit alleen de Nederlandse ministers. De gevolmachtigde ministers zijn hier toehoorder.
[ii] Dit is de titel van een recent boek van Gert Oostindië en Wouter Veenendaal, Ongemak: Zes Caribische eilanden en Nederland (2022), waarin de huidige staat van het Koninkrijk goed wordt beschreven
[iii] Beter uitgedrukt: niet meer helemaal. In het Statuut wordt in gevallen die het Koninkrijk als geheel betreffen (zoals de Koning en de rechtspraak) de Grondwet van toepassing verklaard. (zie bijvoorbeeld artikel 5, 11 of 14 Statuut).
[iv] Juliana tekende op 15 december 1954 in de Ridderzaal het Statuut. Op deze dag wordt inmiddels jaarlijks Koningsdag gevierd.
[v] Premier Rutte heeft ooit in antwoord op de vraag naar de visie gezegd: “lekker samen geld verdienen”. Een visie een (neo-)liberaal waardig!
[vi] De vier parlementen van het Koninkrijk hadden hier wel overeenstemming over, maar bleken niet bij machte hun regeringen hieraan te houden.
[vii] Ik ga hier even voorbij aan het verschil tussen gewone rijkswetten en consensus rijkswetten. In de praktijk wordt de consensus soms ‘afgedwongen’ door instemming te koppelen aan (onontbeerbare) steun.
[viii] Dit was de kern van de lezing van E. Hirsch Ballin tijdens de Interexpo 2022.
[ix] Ik moet het huidige kabinet wel de credits geven dat zij meer dan voorheen deze onderwerpen oppakt, b.v. met de landspakketten.
[x] Een debat over financiële steun voor armoedebestrijding onder de voorwaarde van nivellering en de verbetering van belastinginning, lijkt mij zinvol en relevant.
[xi] De commissie Sociaal Minimum Caribisch Nederland, ingesteld per 1 maart 2023 door minister Schouten.