Het is hoog tijd voor een herziening van onze Grondwet in het algemeen, en voor heroverweging van wat de Grondwet bepaalt over de Koning in het bijzonder. De Grondwet kan wel met een paar onsjes minder ‘koning’ toe.

Sociaal-democraten voelen vaak ongemak als zij het moeten hebben over het koningschap, a fortiori als het gaat om wat de Grondwet daarover zegt. Velen zijn in hun hart waarschijnlijk republikein, maar hun verstand zegt hen het koningschap welgezind te blijven. Het overgrote deel van de Nederlandse bevolking onderschrijft immers het koningschap, zelfs als het optreden van de concrete koning(in) af en toe irriteert.[1] Het is trouwens raadzaam het aantal leden van de PvdA niet te onderschatten wier verstand zegt dat zij misschien republikein zouden moeten zijn maar wier hart ronduit koningsgezind is.

Tobben met het koningschap

Kortom, het is in onze kring een beetje tobben met het koningschap, maar als wij over de Grondwet spreken, moeten wij het ook daarover hebben. Daarbij mogen wij in de PvdA wel het oog houden op onze Beginselverklaring, waar wij onze voorkeur tonen voor verkiezing in het publieke ambt en het leveren van verantwoording, maar het is wijs rekening te houden met de voorkeur van de bevolking. Dan gaat het erom aan het erfelijk ambt geen politieke macht toe te kennen en de uitoefening van het koningschap naar vermogen te laten bijdragen aan behoud en versterking van de democratische rechtsstaat.

Waarschijnlijk daarom heeft een tijd lang in de partij nogal wat sympathie bestaan voor de constitutionele status van het Zweedse koningschap.[2] Dat kent immers de koning geen lidmaatschap van de regering toe en ook ontbreekt er de ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van de koning. Al veel langer dan in Nederland heeft de koning er geen rol bij de regeringsvorming., noch bij de wetgeving. Het lijkt zo een volledig ceremonieel koningschap.

Bij nader toezien liggen de zaken ingewikkelder. Het verschil tussen Nederland en Zweden blijkt materieel kleiner dan gedacht. Misschien dat daarom de belangstelling voor het Zweedse voorbeeld in onze kring weer is weggekwijnd. Het Nederlandse koningschap is bijna even ceremonieel van karakter, ook al suggereert de Grondwet iets anders. Het laat onbesproken dat zorgvuldig uitgeoefend ceremonieel – denk aan de werkbezoeken van koning en koninklijke familie – stilzwijgend en impliciet politieke betekenis kan hebben.

Het belangrijkste overgebleven politieke element in het Nederlandse koningschap is de grondwettelijke bepaling die de Koning (met hoofdletter, want het gaat over het ambt en niet over de persoon) bevoegd maakt wetten en wetsvoorstellen alsmede algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) te ondertekenen.[3] Vraag is dan steeds weer: wat als de koning deze handtekening weigert, bijvoorbeeld als hij ondertekening niet in overeenstemming kan brengen met zijn geweten?[4]

Daarop heeft minister-president Wim Kok in 2001 glashelder antwoord gegeven tijdens het debat in de Tweede Kamer naar aanleiding van een door zijn kabinet geleverde notitie over het koningschap.[5] Hij zei toen dat de Koning geraadpleegd behoort te worden in de fase waarin een (voorstel van) wet of AMvB in het kabinet nog ter discussie staat en hij in staat is zijn opvatting erover te geven. Het gaat om wat Walter Bagehot noemde ‘the right to be consulted’.

De ministerraad is niet gehouden dat advies ook op te volgen: de raad beraadslaagt en besluit krachtens artikel 45, lid 3 over het regeringsbeleid. Daarna is er geen ruimte meer voor de Koning zijn handtekening te weigeren, al was het maar omdat de vraag of hij het met het besluit eens is niet relevant is. ’s Konings handtekening betekent slechts dat het wetsvoorstel of de wet, respectievelijk de AMvB, volgens de voorgeschreven procedures tot stand is gekomen. Wat Kok daarover zei, is later door zowel (toen nog) koningin Beatrix als door koning Willem-Alexander met zoveel woorden bevestigd.[6]

Alleen indien kabinet of ministers handelen in flagrante strijd met de constitutionele normen zou er ruimte kunnen zijn medewerking door ondertekening te weigeren. Maar, dat zou dan een weigering zijn in het belang van de democratische rechtsorde. Tot zover is er dus geen ernstig conflict tussen constitutie en PvdA-beginselverklaring.

De commissie modernisering koningschap 2012

In 2011 heb ik een partijcommissie mogen voorzitten die zich beraadde op het koningschap en de vraag of daarin vernieuwingen noodzakelijk waren en zo ja, welke. Van die commissie maakten onder anderen de toenmalige partijvoorzitter Lilianne Ploumen en fractievoorzitter in de Tweede Kamer, Job Cohen deel uit. Aan het begin van haar werkzaamheden sprak Cohen de sterke wens uit geen veranderingen voor te stellen die wijziging zouden vergen van de Grondwet. Die zouden immers geen schijn van kans maken in de Staten-Generaal en in het ongunstigste geval tot politiek ‘gedoe’ aanleiding geven. De commissie nam die lijn van denken over.[7]

Cohens verlangen getuigde van politieke wijsheid. Slechts op één punt bleek de commissie hem later niet helemaal te volgen en dat betrof het voorzitterschap van de Koning van de Raad van State. De commissie bepleitte beëindiging daarvan. Er is na verschijning van het commissierapport nooit meer iets van vernomen. De Kamerfractie nam het rapport over, evenals het partijbestuur maar deed daar op dit onderdeel niets mee. Terecht eigenlijk, want de belangstelling voor de kwestie was nihil; Cohen kreeg dus gelijk dat je de Grondwet beter ongemoeid kon laten. De partij mocht nog blij zijn dat het gedoe achterwege bleef.

Wel was het rapport stellig in zijn verlangen de kabinetsformatie uit handen van de Koning te halen en geheel tot de verantwoordelijkheid te maken van de Tweede Kamer. Daarvoor leverde de commissie een procedure, waarmee overigens ook niets is gedaan. Jammer, want de wijziging van artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, op initiatief van D66, waarin de formatie voortaan werd geregeld was, vriendelijk gezegd, nogal slonzig.[8] Dat heeft te maken met een formulering die veel meer aan het toeval overlaat dan bij een kabinetsformatie wenselijk is.

Het verlangen van Job Cohen moge van wijsheid hebben getuigd, een open discussie in de PvdA over Grondwet en koningschap werd er wel door onmogelijk gemaakt. De partijcommissie was misschien niet de meest aangewezen plek om zo’n discussie te beginnen, maar elders gebeurde er ook weinig. Dat is jammer, want de huidige bepalingen over de Koning en de erfopvolging zijn vrucht van discussie die is begonnen met de ‘Proeve van een nieuwe Grondwet’ uit 1966 en de daaropvolgende beraadslagingen van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet en de Kieswet, in de wandeling de Staatscommissie Cals -Donner (1967–1971).

Vast staat dat de bepalingen over het koningschap hoofdzakelijk het werk zijn geweest van de Anti-Revolutionaire staatsrechtgeleerde André Donner (vader van Piet-Hein Donner), die ook al veel invloed had gehad bij de totstandkoming van de Proeve. Wij spreken dan over constitutioneel denken van meer dan een halve eeuw geleden. Dat is in het algemeen een tijdsbestek dat lang genoeg is om opnieuw na te denken over een algehele herziening van de Grondwet. In het kader daarvan past ook een herwaardering van de artikelen over het koningschap. Die vindt daarin zijn ‘natuurlijke’ inbedding.

Het zou dus niet vreemd zijn als de Partij van de Arbeid, liefst tezamen met politieke bondgenoten in de Tweede Kamer zo’n algehele herziening van de Grondwet zou bepleiten. Als ik hierna verder inga op de bepalingen over de Koning in de Grondwet, dient dit ertoe om een discussie te bevorderen die is ingebed in het bredere kader van een algemene herziening van de Grondwet. Waarvoor het hoog tijd is, geloof ik.

De Koning uit de regering

Eerder heb ik al eens een pleidooi gehouden voor het scheiden van Koning en regering.[9] Nu bepaalt artikel 42, lid 1 van de Grondwet dat Koning en ministers tezamen de regering vormen. Internationaal is dat een unieke bepaling, want elders wordt de Koning juist doelbewust buiten de regering gehouden. Dat wil niet zeggen dat hij daarmee ook onmiddellijk aan de ministeriële verantwoordelijkheid wordt onttrokken. Zowel in de Belgische als in de Spaanse Grondwet bijvoorbeeld, blijft de Koning daaraan onderworpen, ter bescherming van zijn onschendbaarheid.

Het onttrekken van het koningschap aan de regering is, wat mij betreft, bestemd om de indruk weg te nemen dat de Koning nauw betrokken is bij het dagelijkse beleid van de regering, terwijl dat nu juist in de praktijk wordt vermeden. De Koning vormt in zijn rol als staatshoofd een afzonderlijk ambt, bij voorkeur met nauw omschreven eigen taken. Dat moet – net als bij het presidentschap elders – niet worden verward met het dagelijks bestuur van het land. Zo omschrijft de Spaanse grondwet zijn functie en zijn taken dan ook in een afzonderlijk grondwetsartikel.[10] Daar staan overigens taken bij die je een Nederlandse staatshoofd liever niet toevertrouwt, zoals het opperbevel van de krijgsmacht, maar dat pleit nog niet tegen zo’n artikel als zodanig.

Zou de Koning geen deel meer uitmaken van de regering, dan ligt het ook niet meer in de rede dat hij wordt betrokken bij de indiening van wetsvoorstellen en bij de vaststelling van algemene maatregelen van bestuur.[11] Wel zou de ondertekening van de formele wet bij de Koning moeten blijven. De Koning kan in deze constellatie degene blijven die de ministers beëdigt, zoals in de landen om ons heen ook de president doet. Er zou wel veel voor te zeggen zijn zulke beëdiging vooraf te doen gaan door een parlementaire investituur, zoals ook de Belgen kennen.

Bij een parlementaire investituur heeft een nieuwe regering de formele steun nodig – door een motie van vertrouwen – van de Tweede Kamer. Dat maakt de beëdiging tot een zuiver ceremoniële handeling. Als een regering ontslag neemt, doet zij dat bij de Koning, maar deze volstaat met de mededeling aan de voorzitter van de Tweede Kamer van dat ontslag. Daarna kan de Kamer werken aan een nieuwe regering of aan een mogelijke terugkeer ervan.

Naar de goede volgorde in de Grondwet

Als je niet beter wist, zou je kunnen denken dat de soevereiniteit in Nederland nog steeds is opgedragen aan de Koning, zoals dit daadwerkelijk het geval was in 1814 en 1815. Dat was een tijd waarin de koning daadwerkelijk regeerde en leiding gaf aan de dagelijkse gang van politieke zaken. Dat maakte begrijpelijk dat in de Grondwet aan Koning en regering voorrang werd gegeven boven de vertegenwoordigende Staten-Generaal. Die had bovendien maar een beperkte zeggenschap[12]. Geleidelijk zijn in onze constitutionele geschiedenis de rollen omgedraaid en dus past zo’n voorrangspositie niet meer.

Gelukkig begint sinds 1983 de Grondwet met een opsomming van de grondrechten vanaf artikel 1 tot en met artikel 23. Je zou zeggen dat daarna toch allereerst gesproken zou moeten worden over de volksvertegenwoordiging. Daaraan ontleent elk ander instituut van de staat uiteindelijk zijn legitimatie. Pas daarna zouden wij het moeten hebben over de regering en staatshoofd, zoals dat bijvoorbeeld ook geldt voor het Duitse Grundgesetz.

Maar nee, Koning en ministers worden blijkbaar nog steeds belangrijker geacht dan de Staten-Generaal. Nog een geluk dat sinds zeer kort een ongenummerd algemeen artikel dat aan alle andere voorafgaat bepaalt dat Nederland een ‘democratische rechtsstaat’ is. Formeel is het in Nederland nooit erkend en aanvaard, maar onze parlementaire democratie gaat naar haar aard uit van de materiële soevereiniteit van het volk. Die vindt haar uitwerking in een vertegenwoordigende democratie en maakt dus ook de Staten-Generaal tot hoogste orgaan in de democratie en niet de Koning, noch de regering.

Het blijft intussen een voorwerp van politieke twist of kan worden gesproken van soevereiniteit van het volk, zoals onlangs nog bleek in een debatje erover van Eerste Kamerlid Ruud Koole en minister Bruins Slot van BZK. De laatste wil er nog steeds niet aan dat je een koning kan hebben zonder dat aan hem de soevereiniteit is opgedragen, alsof 1814 nog steeds niet helemaal voorbij is. Het heeft ongetwijfeld iets te maken met Bruins Slots afkomst uit de Anti-Revolutionaire partij, die de waarden van de Franse Revolutie altijd heeft afgewezen.[13]

In de Grondwet wordt intussen wijselijk niet meer over soevereiniteit gesproken, hooguit impliciet kun je er de soevereiniteit van de grondwetgever uit afleiden. Zo heet het dan ook in het staatsrecht. Wat betekent, dat in de Grondwet regering en Staten-Generaal samen het hoogste orgaan vormen. Dat blijft raar, al valt ermee te leven mits de Koning geen onderdeel van dit hoogste orgaan meer is.

Hoe dan ook, de volgorde zou moeten worden omgekeerd. Zowel de ‘Proeve’ uit 1966 als de staatscommissie Cals-Donner hield vast aan de voorrang voor Koning en regering, omdat die laatste moest worden gezien als de ‘motor van het staatsbestel’ en dus beter voorop kon staan.[14] Ik heb dat altijd een vreemde gedachtenconstructie gevonden. Natuurlijk is de regering de motor in de praktische werkelijkheid; dat is zo ongeveer altijd en overal zo. Juist daarom moet voorrang worden gegeven aan de volksvertegenwoordiging, in het algemeen de wetgever. Een Grondwet is immers geen descriptief werkstukje maar een document dat de norm stelt.

Een forse sanering is wenselijk

Er is trouwens nog iets vreemds aan de hand. Het onderdeel van de Grondwet dat spreekt over de persoon van de Koning omvat maar liefst zeventien artikelen en daarna nog zeven over Koning en ministers en hun onderlinge verhouding. De laatste zeven zijn de relevante teksten. De zeventien gaan over koning, huwelijk van de koning en zijn erfopvolger, vererving en wat te doen als er geen erfgenaam is. Allemaal artikelen die enerzijds zijn geschreven uit historische eerbied voor de soeverein en anderzijds om van opvolgingskwesties en eventueel bijbehorende successieoorlogen bevrijd te zijn.

In de vroege negentiende eeuw, met een koning die nog macht uitoefende en dus kon rivaliseren met een ander vorstenhuis, was het begrijpelijk zulke bepalingen goed dicht te spijkeren. Vandaag heeft dat alles zijn oorspronkelijke betekenis verloren. De meeste artikelen kunnen dus veilig uit de Grondwet worden verwijderd en voor zover nodig worden ondergebracht in een ‘Wet op het koningschap’.

Er zijn een paar artikelen die, alleen al om symbolische redenen, in de Grondwet thuishoren: artikel 24 dat bepaalt dat het koningschap erfelijk wordt vervuld, artikel 30 dat zegt wat er moet gebeuren als er geen erfopvolger is, misschien artikel 37 over het regentschap en artikel 38 dat zegt dat de Raad van State het koninklijk gezag uitoefent zo lang er geen regent benoemd is. De laatste twee zouden eventueel ook heel goed in de wet kunnen worden opgenomen.

Artikel 40 over uitkeringen aan de Koning en de bijbehorende belastingvrijdom kan ook aan de gewone wetgever worden overgelaten. Misschien dat er dan ook een einde komt aan de starre belastingvrijdom van de koning en zijn familie. De inkomensvoorzieningen worden dan uitsluitend geregeld in de Wet financieel statuut Koninklijk Huis. Zo nodig, kan de bescherming van de Koning, zijn familie en zijn inkomen worden gewaarborgd door de bepaling dat wetswijzigingen een meerderheid vergen van twee derden van de stemmen in beide Kamers van de Staten-Generaal.

Wat trouwens ook moet worden beëindigd, is de lichtelijke gênante grondwetsbepaling dat voor het huwelijk van Koning of erfopvolger de goedkeuring is vereist van de Staten-Generaal in Verenigde Vergadering (artikel 28). Hier zou het Belgische voorbeeld moeten worden gevolgd, waarbij het de regering is die met een voorgenomen huwelijk al dan niet instemt.[15] Zoals onze zuiderburen beseffen: die regering doet dat in de wetenschap dat zij over haar beslissingen verantwoording is verschuldigd aan het parlement.

Wat helemaal weg kan, zowel uit de Grondwet als uit de wet, is de bepaling over het lidmaatschap van het Koninklijk Huis (artikel 39), die geen enkele reële betekenis heeft, alsmede de bepaling (artikel 41) dat de Koning ‘zijn Huis inricht, met inachtneming van het openbaar belang’. Natuurlijk heeft de Koning de mogelijkheid zijn hofbedrijf te organiseren en natuurlijk hoort hij daarbij rekening te houden met wat de regering aanvaardbaar vindt, gegeven de ministeriële verantwoordelijkheid. Maar er is geen enkele zinnige reden om dat met zoveel woorden in de Grondwet te schrijven. Dat wekt alleen maar de onjuiste suggestie dat er van een grondwettelijke bevoegdheid van de Koning met reële betekenis sprake is.

Zo blijven er van de zeventien grondwetsartikelen over de persoon van de Koning twee of hooguit vier artikelen over. Wie denkt dat dit neerkomt op de slopersarbeid van een stiekeme linkse republikein, vergist zich. Er bestaan al langer proeven van een nieuwe en moderne Grondwet, die in het geheel niet afkomstig zijn van vervaarlijk linkse types en die de bepalingen van de Grondwet over het constitutionele koningschap beperken tot één artikel of een paar daarvan.

De liberale oud-burgemeester van Arnhem, Paul Scholten, beperkt zich in zijn Schets van een korte Grondwet[16] tot zeven artikelen (nog rijkelijk veel dus), maar hij zet ook de bepalingen omtrent Koning en regering achter die over de volksvertegenwoordiging. Wijlen Tijn Kortmann, bij leven hoogleraar staatsrecht in Nijmegen en niet direct een ‘rooie rakker’, beperkte zich in zijn proeve uit 2008 tot één artikel, waarin wel een klein aantal bepalingen zijn bijeengebracht.[17] Op hoofdzaken komt zijn formulering op hetzelfde neer als ik hiervoor heb bepleit. Overigens geeft hij aan de Koning weer voorrang boven de volksvertegenwoordiging.

Het kan dus wel een aantal onsjes minder in de Grondwet, als het over het koningschap gaat, zonder dat daarmee het beginsel van het erfelijk koningschap uit onze constitutie verdwijnt. Zo ontstaat er ook een beter evenwicht tussen wat het koningschap in de kern behelst en wat plaats en belang is van de politieke organen.

Noten

[1] Peilingen die suggereren dat de steun voor de constitutionele monarchie afneemt zeggen eerder iets over de irritaties op dat moment dan dat ze van betekenis zijn voor de principiële houding jegens het koningschap. Wat niet wil zeggen dat het hof zich daar geen zorg over moet maken.
[2] J.Th.J. van den Berg, ‘Wat lost het Zweedse koningschap eigenlijk op?’, in: NRC Handelsblad, 7 januari 2004; ook in: Idem, Macht verloren, gezag versterkt. Historische en staatsrechtelijke opmerkingen over het koningschap in Nederland, Amsterdam: Elsevier Boeken 2016, 68 – 72.
[3] Relevante grondwetsartikelen: art. 82 (voorstellen van wet); art. 87 (bekrachtiging van wetten); art. 89 (algemene maatregelen van bestuur, die ook Koninklijke Besluiten worden genoemd).
[4] J.J. Vis, ‘De staatsrechtelijke ruimte van koningin Beatrix’, in: C.A. Tamse (red.), De stijl van Beatrix. De vrouw en het ambt, Amersfoort: Balans 2005, 27 – 52.
[5] Beschouwing over het koningschap, Kamerstukken II 2000 – 2001, 27 409, nr. 1; premier Kok tijdens Kamerdebat, Handelingen II 2000 – 2001, 9580.
[6] Koningin Beatrix, ‘Maar vooral denk ik dat je je verkijkt op hoe eenzaam het is.’ Interview Dorien Pessers voor de NOS, 28 april 2005’, in: In gesprek met de Oranjes, Amsterdam: Fontaine/NOS/EW 2018, 352 – 377; Prins Willem-Alexander en prinses Máxima, ‘Ik denk dat ik er nu echt klaar voor ben om het nu over te nemen van mijn moeder.’ Interview Mariëlle Tweebeke en Rick Nieman voor de NOS, 17 april 2013’, in: In gesprek met de Oranjes, 410 – 438.
[7] Verbindend koningschap in de Republiek. Advies van de commissie ad hoc ‘Actualisatie toekomst Koninklijk Huis’ van de Partij van de Arbeid, Amsterdam: PvdA 2011.
[8] J.Th.J. van den Berg, ‘Epiloog: het nieuwe artikel 139a’, in: Idem (red.), Koning, Kamers, Kabinetsformatie, Montesquieu Reeks no. 2, Den Haag: Montesquieu Instituut 2012.
[9] J.Th.J. van den Berg, ‘Le roi règne mais il ne gouverne pas’, in: C.C. van Baalen e.a.(red.), Jaarboek parlementaire geschiedenis 2001, Den Haag: Sdu Uitgevers 2001, 56 – 69; ook in: Idem, Macht verloren, gezag versterkt, 43 – 67. Merkwaardig is dat 42.1 Grw. spreekt van Koning en ministers, terwijl 45.3 Grw. het, meer correct, heeft over ministerraad.
[10] Spaanse Grondwet, art. 62. (Ik gebruikte de officiële Engelse vertaling.)
[11] Dat betekent dan ook dat niet meer zou kunnen worden gesproken van Koninklijke Besluiten maar van Regeringsbesluiten, wat sowieso correcter zou zijn. De regering hield bij de grondwetsherziening 1983 om onduidelijke redenen vast aan de titel ‘koninklijk’. Eigenaardig is dat de PVV in 2011 met een eigen voorstel tot grondwetsherziening kwam dat zich concentreerde op het koningschap. Zij wenste de Koning uit de regering te halen, maar regeringsbesluiten moesten toch maar koninklijke besluiten blijven heten.
[12] J.Th.J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1796 – 1946, Amsterdam: Bert Bakker/Prometheus 2013, 196–218.
[13] Handelingen Eerste Kamer, 2021 -2022, 28 juni 2022, behandeling van wv. 35786 tot opname van een algemene bepaling in de Grondwet, nr. 35, item 9.
[14] Kamerstukken II 1979 – 1980, 16 034 (R 1138), nr. 3, 1.
[15] Belgische grondwet, Art. 60; Jean Stengers, De Koningen der Belgen. Van Leopold I tot Albert II, Leuven: Davidsfonds 1997, 125 – 131.
[16] Paul Scholten, Schets van een Korte Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden. Nederlands democratie versterkt, haar Grondwet vernieuwd en verkort, Deventer: Kluwer 2016, 49 – 50.
[17] C.A.J.M. Kortmann, ‘Wegwerprecht, oude dame of frisse juf’, in: De Grondwet herzien. 25jaar later 1983 – 2008, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving 2008, 21.