Het lijkt alsof de kiezer eindelijk geëmancipeerd is. De opkomst bij verkiezingen is hoog, de zetels wisselen snel en het aantal partijen neemt toe. Maar besturen wordt ingewikkelder, want lang niet elke club is ertoe bereid of in staat en op regeren volgt straf. Jammer van de partijfolklore, maar voor stabiliteit is politieke hergroepering nodig.

Er is inmiddels al erg veel gezegd en geschreven over de verkiezingen voor de Tweede Kamer. Ze trokken internationaal ongekend veel aandacht als eerste belangrijke toets van de populariteit van populistische politiek na Groot-Brittannië (Brexit) en de Verenigde Staten (verkiezing Trump) en voor de presidentsverkiezingen in Frankrijk en de Bondsdagverkiezingen in Duitsland later in 2017.

De uitslag is aanvankelijk met opluchting ontvangen: Geert Wilders’ PVV werd niet de grootste partij. Maar achter deze opluchting gaan ook paradoxen schuil. De PVV werd niet de grootste partij maar won wel zetels. De VVD ‘won’ de verkiezingen door acht zetels te verliezen. Collateral damage was er eveneens. De steun voor de PvdA, een van de grote traditionele bestuurderspartijen van het land, is op ongekende wijze verschrompeld.

In beschouwingen over het debacle van de PvdA zijn verklaringen tot nu toe vooral gezocht in factoren die speciaal voor de PvdA golden of gelden. Voorbeelden zijn: de volgens velen overhaaste coalitievorming met de VVD in 2012, het gebrek aan zichtbaarheid als kleinste coalitiepartner, de toegeschreven verantwoordelijkheid voor een streng crisisbeleid en voor alles wat er niet goed ging en gaat rond immigratie en integratie, verkeerde keuze van campagne-issues, een zielloze ‘lijsttrekkersstrijd’ tussen Diederik Samsom en Lodewijk Asscher.

Al deze verklaringen zullen ten minste voor een deel wel kloppen. Bovendien bieden sommige ook zeker nuttige aanknopingspunten om bij de volgende verkiezingen misschien een beter resultaat te boeken. Dit laatste is essentieel voor de toekomst van de PvdA, en het is dus van groot belang dat lering wordt getrokken uit de campagne en de afgelopen regeerperiode.

Deze bijdrage heeft echter een ander doel, en dat is: duidelijk maken dat de verkiezingsnederlaag van de PvdA niet onverwacht was, evenmin voorspelbaar was, maar past in ontwikkelingen in het Nederlandse electorale systeem die al decennia gaande zijn. Tegen de achtergrond van langetermijnontwikkelingen blijkt het verkiezingsresultaat van 2017 allerminst verrassend te zijn. Het past in de ontwikkeling van het politieke systeem in de afgelopen halve eeuw. Dit roept natuurlijk de vraag op wat deze bevinding te zeggen heeft over toekomstige verkiezingen, en over het lot van de PvdA daarin.

Politieke betrokkenheid neemt eerder toe dan af

Een van de opvallende kenmerken van de Nederlandse verkiezingsuitslag in 2017 was de hoge opkomst. Met 81,9% was deze zelfs het hoogst in dertig jaar: we moeten terug naar 1986 om een hogere opkomst te vinden (85,8%). Opkomst wordt vaak gezien als een teken van politieke betrokkenheid. Mensen met belangstelling voor en kennis van politiek stemmen, terwijl cynische burgers en degenen die weinig vertrouwen hebben in democratie vaker thuisblijven. Andersom kan een hoge opkomst worden opgevat als een aanwijzing dat belangstelling voor politiek en vertrouwen in democratie aanwezig zijn.

Al tientallen jaren wordt betoogd dat de opkomst bij verkiezingen in veel Westerse democratieën zeker over langere tijd gemeten een dalende tendens laat zien. Deze dalende tendens wordt bovendien vaak beschouwd als een onvermijdelijk gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen. Meestal zijn deze verwachtingen gebaseerd op onderzoek in de Verenigde Staten1 , maar blijken ze bij nadere beschouwing niet goed over te planten naar Europa.2 Nog maar twintig jaar geleden werd de dalende opkomst in Nederland beschouwd als een serieus probleem voor het vertrouwen in de politiek en werd hier en daar de herinvoering van de opkomstplicht bepleit.3

Dezelfde opkomstplicht, die we tot 1970 kenden, maakt een vergelijking met eerdere decennia lastig. Na het afschaffen van de opkomstplicht is de opkomst bij alle soorten algemene verkiezingen wel gedaald, maar de dalende trend is rond de eeuwwisseling tot stilstand gekomen en in sommige gevallen, zoals bij de Tweede Kamerverkiezingen, zelfs gekeerd. Niet alleen is de neergaande trend in Nederland zelf gestopt, ook in internationaal opzicht behoorde en behoort Nederland altijd al tot de landen met een relatief hoge opkomst. Alleen in landen die nog steeds een vorm van stem- of opkomstplicht hebben, zoals België, is de opkomst duidelijk hoger dan in Nederland.

Als we kijken naar de opkomst, is de politieke betrokkenheid in Nederland in 2017 dus hoog, zowel in historisch als in internationaal vergelijkend perspectief. Er zijn meer aanwijzingen dat er geen sprake is van een toenemende afstand tussen burger en politiek. De belangstelling voor politiek is in Nederland onverminderd groot; het vertrouwen in het democratisch stelsel eveneens.4

Wel is het zo dat tegenwoordig aanzienlijk minder mensen lid zijn van een politieke partij, en dat als gevolg daarvan sommige functies van politieke partijen – de articulatie van maatschappelijke belangen, de politieke socialisering van burgers – onder druk komen te staan.5

Fragmentatie van het partijstelsel

De meest belangwekkende ontwikkelingen in de Nederlandse electorale democratie zijn dan ook misschien niet te vinden bij de kiezers, maar eerder bij het partijstelsel. Partijstelsels – het geheel van politieke partijen in een land, en hun onderlinge krachtsverhoudingen – laten een bepaalde balans zien tussen stabiliteit en vernieuwing. Stabiliteit, omdat politieke ideologieën niet van de ene op de andere dag veranderen en omdat de meeste partijen solide staande organisaties hebben. Vernieuwing, omdat zich nieuwe politieke problemen kunnen voordoen die door bestaande partijen niet goed worden opgepakt of doordat oudere politieke ideologieën minder relevant worden gevonden.

Deze balans is in Nederland de laatste decennia doorgeslagen naar vernieuwing op vernieuwing, met als netto-effect fragmentatie van het partijstelsel. Dit kan worden getoond aan de hand van het aantal politieke partijen in de Tweede Kamer. Nederland heeft een van de meest proportionele kiesstelsels ter wereld, en daardoor maakt het niet zo veel uit of gekeken wordt naar de percentages van de uitgebrachte stemmen of naar het aandeel van de Kamerzetels dat de partijen hebben behaald. In veel andere landen is de proportionaliteit tussen stemmen en zetels veel lager dan in Nederland. In het navolgende wordt uitgegaan van de zetels in de Tweede Kamer.

In plaats van het ruwe aantal fracties in de Tweede Kamer, gebruiken we hier het effectieve aantal partijen: een maat waarin behalve het ruwe aantal, ook de grootte van de fracties wordt meegewogen.6 Wanneer bijvoorbeeld twee partijen samen 90/% van de zetels hebben en vijf andere samen 10/%, levert deze maat een lager ‘effectief aantal partijen’ op dan wanneer zeven partijen ongeveer even groot zijn. Figuur 2 laat de ontwikkeling van dit effectieve aantal partijen in Nederland sinds 1959 zien.7

Het effectieve aantal partijen in de Tweede Kamer is na een stijging en een eerste piek begin jaren zeventig tijdelijk weer gedaald, onder meer door de vorming van CDA, GroenLinks en later ChristenUnie. Maar sinds de jaren negentig is de trend in het effectieve aantal partijen duidelijk stijgend. De waarde in 2017 is 8,13, wat in lekentaal betekent dat er geen grote partijen meer zijn. Het is niet alleen in historisch opzicht voor Nederland, maar ook in internationaal opzicht een bijzonder hoge waarde. In Europa zijn vergelijkbare waarden voor het effectief aantal partijen eigenlijk alleen te vinden in België, maar daar gaat het om twee naast elkaar bestaande partijstelsels (Vlaanderen en Wallonië) die aan dezelfde nationale verkiezingen meedoen. In de rest van de wereld zijn zulke hoge waarden als in Nederland alleen, en slechts soms, te vinden in sommige Latijns-Amerikaanse landen en in Israël.8

Een groot aantal partijen in de Tweede Kamer komt enerzijds ten goede aan de vertegenwoordiging van verschillende politieke stromingen. Aan de andere kant maakt een groot aantal partijen het lastig om een stabiele regeringscoalitie te vormen, aangezien er met veel opvattingen rekening moet worden gehouden en de partijen niet alleen belang hebben bij coalitievorming maar ook bij het behouden van het eigen profiel. De samenstelling van de regeringscoalitie is pas (lang) na de verkiezingen duidelijk, waardoor kiezers voor verrassingen kunnen komen te staan als hun partij opeens een bondgenootschap blijkt aan te gaan.

Volatiliteit van de kiezers

Mede door de fragmentatie van het Nederlandse partijstelsel wordt het stemgedrag bij Tweede Kamerverkiezingen gekenmerkt door volatiliteit. Met volatiliteit wordt het (netto) aantal zetelwisselingen bedoeld dat in de Tweede Kamer bij elke verkiezing plaatsvindt. Een zetel die van de ene partij afgaat en er bij een andere bijkomt, telt als een wisseling. In figuur 3 is de electorale volatiliteit weergeven voor de verkiezingen sinds 1959.

Deze cijfers zijn inmiddels wel bekend: Nederland geldt sinds begin jaren negentig als een democratie met een bijzonder hoge volatiliteit.9 Dit komt door de combinatie van een groot aantal partijen, waaronder regelmatig nieuwe, die zetels behalen in de Tweede Kamer, met een sterk afgenomen kiezerstrouw aan de partij.

Figuur 2 plaatst de politieke vernieuwing in de roemruchte jaren zestig in perspectief. De opkomst van Boerenpartij en D’66 en de afkalving van KVP en PvdA resulteren in een bescheiden molshoop in de grafiek. In 1994 leidt daarentegen het tot dan toe ongekende verlies van CDA (-20 zetels) en PvdA (-14) een reeks pieken in. De verkiezingen van 2002 (opkomst LPF, verlies PvdA en VVD) gelden nog steeds als de meest volatiele in de Nederlandse geschiedenis (en staan ook internationaal erg hoog). De verkiezingen van 2017 hebben nu op de ranglijst van volatiliteit, na 2002, een duidelijke tweede plaats.

Is er uitzicht op dat deze volatiliteit in de nabije toekomst zal afnemen? Dit is niet het geval zolang het partijstelsel zo gefragmenteerd blijft als het nu is. Voor kiezers die geen langdurige en stabiele binding met politieke partijen meer hebben, zijn de stappen van PvdA naar SP of PVV, van GroenLinks naar D66, van CDA naar CU, van VVD naar PVV of D66, of andersom, heel erg klein geworden.

Uiteenlopende interpretaties van de trends

De stijging van het effectieve aantal partijen en de toename van de volatiliteit van de verkiezingsuitslagen kunnen, gekoppeld aan een relatief hoge opkomst, in principe optimistisch en pessimistisch worden geïnterpreteerd. Een optimistische interpretatie is dat het keuzeaanbod van partijen groot is, wat goed is voor de representatiefunctie die verkiezingen hebben. Bovendien zijn de Nederlandse kiezers blijkbaar echt gaan kiezen, in plaats van de partij trouw te blijven waar ze volgens hun sociale achtergrond bij horen. Met andere woorden: deze ontwikkelingen passen bij een volwassen democratie. Hieraan kan worden toegevoegd dat er – in tegenstelling tot wat vaak wordt beweerd – in ieder geval geen aanwijzingen zijn dat de kiezers in de loop der tijd ontevredener zijn geworden over de werking van onze democratie (wat niet betekent dat iedereen tevreden is: er is altijd ten minste een kwart van de Nederlanders niet tevreden met de werking van de democratie).10

In deze optimistische interpretatie geven verkiezingen in Nederland aan de burgers dus maximale mogelijkheden om hun voorkeur uit te drukken in een stem, gebruiken de burgers die mogelijkheden ook naar believen, en zijn ze ook nog betrokken bij en in het algemeen tevreden over het systeem.

In deze interpretatie zit ongetwijfeld een kern van waarheid, maar het verhaal is daarmee nog lang niet compleet. Er is ook een veel pessimistischere interpretatie mogelijk. Waarop duidt de toename van het effectieve aantal partijen en van de volatiliteit? De traditionele regeringspartijen CDA, VVD, PvdA en D66, die nog steeds het leeuwendeel van de Nederlandse bestuurlijke klasse leveren, zijn door afname van ledental en veranderingen in hun sociale functie van binnenuit uitgehold. Ze behalen wisselende electorale resultaten, dus ook soms goede, maar hun harde kern van trouwe aanhangers is nog maar klein. Het lot van de PvdA verdient hierbij speciale aandacht. De PvdA maakte bijvoorbeeld ook al in 2006 een enorme duikeling, al was dat vooral een duikeling ten opzichte van de peilingen – maar de uitslag van 2017 laat zien dat de ‘vaste aanhang’ van deze partij nu wel heel erg klein is. Het CDA is eerder door een diep dal gegaan, en D66 en VVD in verschillende perioden eveneens.

Tegenover deze partijen, die wisselende resultaten behalen, staan oudere en nieuwere uitdagers. De bekende oudere uitdagers komen vooral van links (SP, GroenLinks) en deze partijen hebben geoliede organisaties. Aan de rechterkant is nu al ruim tien jaar de PVV actief, die in veel opzichten niets van een traditionele politieke partij heeft. De PVV heeft laten zien een belangrijke uitlaatklep te zijn voor onvrede met maatschappij en politiek, maar neemt tot nu toe geen plaats in het bestuurlijke landschap in. De verschillende andere, deels nieuwe uitdagers (Partij voor de Dieren, DENK, 50Plus, Forum voor Democratie) hebben samen een behoorlijk aantal zetels gehaald maar elk afzonderlijk hebben ze weinig in de melk te brokkelen, en de meesten zijn nog hard bezig om een organisatie op te bouwen.

Per saldo is het Nederlandse partijstelsel ernstig verzwakt en verbrokkeld en er zijn geen tekenen dat dit snel zal veranderen. Tegelijk zijn de politieke partijen nog onverminderd sleutelspelers in het bestuur van het land. Ze mogen dan zijn uitgehold, aan de buitenkant zien de partijen er nog best wel goed uit. Maar nieuwe, duurzame vormen van verbinding tussen kiezers en partijen zijn niet in zicht en hierdoor zal de instabiliteit van de samenstelling van de Tweede Kamer voortduren. Misschien behaalt de PvdA de volgende keer weer 30 of 40 zetels, het kan zomaar, en die kunnen enkele jaren later weer grotendeels verloren gaan.

Nieuwe verbindingen tussen kiezers en partijen zijn niet uit te sluiten. Het is hiermee een beetje zoals met de opkomst bij verkiezingen: het wegvallen van oude verbindingen zonder dat daar iets nieuws voor in de plaats komt is geen natuurverschijnsel en dus beïnvloedbaar door handelen. In de Nederlandse praktijk tot nu toe hebben nieuwe verbindingen, met enkele belangrijke uitzonderingen (CDA, GroenLinks, CU), toch vooral geresulteerd in meer partijen, niet in de revitalisering van oude partijen. Zowel VVD als PvdA bewegen zich inmiddels in een politieke ruimte waarin SP, PVV, GroenLinks, Forum voor Democratie, Partij voor de Dieren, 50Plus, DENK, nooit ver weg zijn – en waar als gevolg van het kiessysteem de deur voor nieuwkomers altijd wijd open staat.

Risky business?

Dit is nog niet alles over de pessimistische interpretatie. Optimisten leggen, zoals gezegd, veel nadruk op de representatiefunctie van verkiezingen. Maar representatie is, hoewel een essentiële, slechts een van de functies van verkiezingen. Een andere hoofdfunctie van verkiezingen in een democratie is dat zij het afleggen van verantwoording door de vertrekkende regering mogelijk maken. Waar representatie vooral gaat over de toekomst, gaat verantwoording afleggen allereerst over het verleden: wat vinden kiezers van het gevoerde beleid van de zittende regering? Deze verantwoordingsfunctie kan werken als kiezers zich bij hun stemkeuze (mede) uitspreken over het gevoerde regeringsbeleid, en als die stemkeuze consequenties heeft voor de samenstelling van de volgende regering.

Nu is dit in Nederland, als coalitieland, altijd al lastig geweest. ‘De regering’ wordt altijd gedragen door twee of meer partijen, en hoe weet een kiezer wie waarvoor verantwoordelijk was? Bovendien kunnen partijen ook na een electorale afstraffing toetreden tot de volgende coalitie, daarvan zijn voorbeelden te over.

De verantwoordingsfunctie lijkt in Nederland de laatste tijd echter nog slechter te werken dan gezien het kies- en partijstelsel van oudsher al het geval was. Verantwoording afleggen houdt in dat de regeringspartijen rekenschap geven van hun beleid en daarvoor worden beloond of gestraft. Maar regeringspartijen worden in Nederland per saldo vrijwel nooit meer beloond, alleen nog maar gestraft. In figuur 4 is te zien welk percentage de regeringspartijen tezamen sinds 1959 hebben gewonnen of verloren ten opzichte van de vorige verkiezing.11 Dit percentage verhult natuurlijk winst en verlies van de afzonderlijke partijen binnen de regering, die soms sterk uiteenlopen, maar het algemene beeld is niettemin duidelijk. Met uitzondering van 1977 en 1998 zijn in alle verkiezingsjaren de regeringspartijen tezamen afgestraft. De electorale verliezen na het regeren zijn bovendien steeds groter geworden, waarbij 2017 weer de kroon spant.

Regeren is kortom niet langer een ‘risky business’ maar eerder een ‘losing game’. Het is overigens interessant om na te gaan welke partijen bij alle hoogte- en dieptepunten in figuur 4 in de regering zaten. Het is duidelijk dat de PvdA daar in ieder geval bij hoort. Een speculatie die hieruit volgt, is dat vooral regeringsdeelname van de PvdA verwachtingen wekt, die soms wel maar vaker niet worden ingelost.

Nederlandse verkiezingen vervullen, kortom, op het eerste gezicht hun representatiefunctie heel behoorlijk. Ook de tevredenheid van de burgers met het systeem wijst niet op acute problemen. Tegelijkertijd is het partijstelsel geërodeerd en kunnen volatiliteit gecombineerd met vierjaarlijkse rituele afstraffingen leiden tot een gebrekkige politieke sturing van het beleid.

Toekomst

Over de toekomst van de PvdA is na 15 maart een stroom publicaties gerezen waaraan voorlopig geen einde lijkt te komen. Heel veel van deze publicaties richten zich op de vermeende specifieke electorale problemen van de PvdA, en beperken zich vaak ook tot de recente regeerperiode. In het bovenstaande is betoogd dat een langetermijnperspectief, waarin ook aandacht is voor de andere partijen in het Nederlandse politieke systeem, tot meer inzicht in de achtergrond van deze tot nu toe ongekende afstraffing kan leiden.12

Als de pessimistische interpretatie van de trends in Nederlandse verkiezingsuitslagen die hierboven is uiteengezet ook maar half waar is, doet zich nog steeds de vraag voor of en hoe het beter kan. Deze vraag moet worden gesteld, maar beantwoorden is moeilijk. Het gaat hier om veel meer dan ontwikkelingen rond de PvdA – het gaat om de ontwikkeling van het Nederlandse politieke systeem.13

In Nederland zijn al heel lang (zeker sinds begin jaren zestig, misschien wel sinds einde negentiende eeuw) oplossingen voor het (vermeende) disfunctioneren van de electorale democratie gezocht in hervormingen van de systemen. Maar op enkele kleinere uitzonderingen na, zijn zulke hervormingen steeds weer vastgelopen in de onwil of onmacht van de bestaande partijen om hun eigen biotoop op de schop te nemen. Het zou ook een daad van Münchhausense proporties zijn.

Als systeemhervormingen onvoldoende steun krijgen, liggen hervormingen in deelsystemen voor de hand. Het partijstelsel is zo’n deelsysteem. Hervormingen hier kunnen worden bereikt door vergaande samenwerking tussen groepen partijen. Hierdoor kan worden bereikt dat (1) op korte termijn de fragmentatie van het partijlandschap afneemt, (2) de keuzen voor de kiezer scherper worden, en (3) de verantwoordingsfunctie bij verkiezingen beter gaat werken. Uiteraard zal hierbij nationale folklore verloren gaan, maar dat lijkt nodig om op iets langere termijn brede, en machtige, politieke bewegingen te hebben. Natuurlijk komt hervorming van het partijstelsel evengoed als systeemhervorming neer op jezelf aan je haren uit het moeras trekken. Maar er zijn min of meer succesvolle voorbeelden van te geven: we noemden eerder CDA, GroenLinks, ChristenUnie. Samen optrekken met verwante partijen lijkt op dit moment misschien niet de gemakkelijkste, maar wel de meestbelovende route.

Als ook hervormingen in het deelsysteem van politieke partijen niet van de grond komen, zullen de geschetste trends zich nog een tijdje voortzetten. Dan kan in 2021 of eerder zomaar het Forum voor Democratie, of DENK, een geweldig verkiezingsresultaat neerzetten. De benodigde onvrede is er, en de uitlaatkleppen zijn er eveneens. Om de trends te breken moet het speelveld er anders uit komen te zien.

• 1Onder meer: Martin P. Wattenberg (2000), ‘The decline of party mobilization’, in R.J. Dalton & M.P. Wattenberg (eds.) Parties without partisans: Political change in advanced industrial democracies. Oxford: Oxford University Press
• 2Kees Aarts & Bernhard Wessels (2005), ‘Electoral turnout’, in J. Thomassen (ed.) The European voter: A comparative study of modern democracies. Oxford: Oxford University Press
• 3Jan Marijnissen in NRC Handelsblad, 5 maart 1999; zie ook Arend Lijphart (1997) ‘Unequal participation: Democracy’s unresolved dilemma’ American Political Science Review 91: pp. 1-14
• 4Jacques Thomassen, Carolien van Ham & Rudy Andeweg (2014) De wankele democratie: Heeft de democratie haar beste tijd gehad? Amsterdam: Prometheus - Bert Bakker.
• 5Ann-Kristin Kölln (2014) Party decline and response: The effects of membership decline on party organisations in Western Europe, 1960-2010. Proefschrift, Universiteit Twente.
• 6De formule is: , waarin sp de proportie van het totaal aantal zetels van partij p is. De cijfers zijn ontleend aan Michael Gallagher (zie www.tcd.ie/Political_Science/staff/michael_gallagher/ElSystems/index.php), aangevuld met eigen berekening voor 2017.
• 7De berekening is steeds gemaakt direct na de verkiezingen. Hierdoor zijn tussentijdse afsplitsingen van fracties niet verwerkt in de grafiek.
• 8Zie de database van Michael Gallagher, noot 6.
• 9Peter Mair (2008) 'Electoral volatility and the Dutch party system: A comparative perspective’ Acta Politica 43: pp. 235-253
• 10Jacques Thomassen, Carolien van Ham & Rudy Andeweg (2014), a.w.
• 11In sommige verkiezingsjaren is de vergelijkingsbasis voor discussie vatbaar. In 1967 is de vergelijking gemaakt voor de partijen die deelnamen aan het kabinet-Cals. In 1977 is het resultaat voor CDA vergeleken met de resultaten voor KVP, ARP en CHU in 1972
• 12Voor een beter inzicht moeten de hier gepresenteerde trends worden aangevuld met analyses op het niveau van de kiezer. Daardoor kan ook een onderscheid worden gemaakt tussen korte- en langetermijnfactoren die het kiezersgedrag beïnvloeden, en tussen de effecten voor afzonderlijke partijen.
• 13In dit licht is het erg opvallend hoe veel publicaties van de laatste maanden er juist geen enkele moeite mee lijken te hebben om meteen remedies voor te schrijven, liefst in de gebiedende wijs. Zie bijvoorbeeld Socialisme & Democratie 74:1 (2017) en het rapport van Paul Depla, Op de toekomst (2017).