Jarenlang leek verdere uitbreiding van de Europese Unie tot stilstand gekomen te zijn, maar nu is de druk om voortgang te maken met de toetreding van landen als Oekraïne en Moldavië opeens groot. Daar zijn goede redenen voor, maar het tempo verhogen zonder beter aan te geven wat het karakter van de uitgebreide EU moet worden, is riskant. Zie de ervaringen die zijn opgedaan met de uitbreidingen van 2004 en 2007.

Camiel Hamans & Jan Marinus Wiersma
Beiden zijn research fellow bij de WBS

Oekraïne , Moldavië en Georgië hebben al langere tijd de ambitie lid te worden van de Europese Unie maar meer dan een uitgebreid associatieakkoord zat er tot voor kort voor hen niet in. Die situatie is veranderd op 24 februari 2022. Een sterke band tussen met name Brussel en Oekraïne is ineens strategische noodzaak. Aan de drie landen is, als antwoord op de bedreiging door Rusland, het EU-lidmaatschap aangeboden.

Ook de vijf Balkanlanden waarmee over lidmaatschap wordt gesproken - Albanië, Servië, Bosnië, Noord-Macedonië, Montenegro[i] - zien we ondanks hun wankele democratieën liever aan onze zijde. De EU kan het zich immers niet permitteren dat deze feitelijke enclave, die omringd is door EU-lidstaten, geheel of gedeeltelijk binnen de invloedsfeer van Rusland valt of die van Turkije, de Golfstaten of China. Bovendien zijn we deze landen nog iets schuldig vanwege ons falen in de jaren negentig van de vorige eeuw. Toen slaagden de landen van de EU er niet in de oorlogen die gepaard gingen met het uiteenvallen van Joegoslavië te voorkomen. Een herhaling moet voorkomen worden.

Meer dan ooit blijkt de Unie een veiligheidsproject. Net zoals dat het geval was bij de oprichting van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal. Ging het indertijd om het slechten van de eeuwigdurende vijandschap tussen Duitsland en Frankrijk, nu gaat het om het pareren van een dreiging uit het Oosten.

We kunnen niet langer rekenen op Wandel durch Handel, op ‘soft power’, maar hebben als EU nu ook behoefte aan militaire slagkracht. Omdat directe toetreding van Oekraïne, Moldavië en Georgië tot de NAVO op politieke bezwaren stuit, ook al geeft een land als Polen daar de voorkeur aan, wordt, mede onder sterke Amerikaanse druk, hun het EU-lidmaatschap in het vooruitzicht gesteld om ze in elk geval enige zekerheid te bieden.

Voor Oekraïne en Moldavië staat er bovendien meer op het spel dan alleen de veiligheid en de soevereiniteit. Dit zijn landen waar democratisch gekozen, pro-Europese regeringen aan de macht zijn. Poetin neemt dat deze landen bijzonder kwalijk, want ze geven een voor hem verkeerd voorbeeld. Zou Poetin deze landen overheersen dan verliezen we meer dan een land en een volk; het zou een slag betekenen voor ons beschavingsmodel.

Het aanbod van EU-lidmaatschap heeft ook een morele dimensie. We hebben de verplichting op te komen voor een volk dat vecht voor zijn vrijheid. Net zoals we na 1989 besloten de deur voor de nieuwe democratieën van Midden- en Oost-Europa open te zetten. Het drukt uit: jullie horen bij ons en we laten jullie niet in de steek.

Kopenhagencriteria

Het is de vraag of alle lidstaten bereid zijn met enige voortvarendheid de toetreding te realiseren. De huidige praktijk van de onderhandelingen biedt volop ruimte aan vertragingstactieken. Bij de grote uitbreiding van de Europese Unie in 2004 zijn drie criteria geformuleerd waaraan nieuwe lidstaten moeten voldoen bij toetreding. Deze zogenoemde Kopenhagencriteria zijn:

• Landen moeten beschikken over een functionerende rechtsstaat, waarbij de democratie, de mensenrechten en de rechten van minderheden gegarandeerd zijn zoals verwoord in het Verdrag van de Europese Unie.[ii]
• Ze moeten beschikken over een sociale markteconomie,[iii] die de concurrentie met die van de overige leden aankan.
• En ze moeten in staat zijn het acquis communautaire - alle EU-regels - in te voeren en uit te voeren.

De twaalf landen die in 2004 en 2007 toetraden tot de EU voldeden in overwegende mate aan deze eisen. Toch hebben we moeten vaststellen dat dit geen garantie op naleving van rechtsstaatnormen bood. Toen in Hongarije en Polen het politieke klimaat na de toetreding veranderde - tegen Brussel, voor het eigen land - kregen populisten de wind mee.

Lang werd een leider als Orban geen strobreed in de weg gelegd toen hij evident democratische basisprincipes als onafhankelijkheid van rechterlijke macht en media en rechten van minderheden schond of toen hij Europese subsidies aan vriendjes toespeelde. Het was het topje van een ijsberg van corruptie.

De regels ten aanzien van de rechtsstaat klopten op papier, maar bleken in de praktijk niet altijd te werken of werden omzeild. Te veel politieke leiders bleken slechts in naam democraten en er was te weinig democratische basis in de landen zelf om tegenwicht aan hen te bieden. In theorie zagen de veranderingen er goed uit, maar er werd bij de rapportages te weinig gekeken naar de implementatie van afspraken.

Toen de landen eenmaal waren toegelaten tot de EU had Brussel weinig meer daarover te zeggen. Dat moet in het vervolg anders. Dus minder varen op de lokale elites en nationale regeringen, veel meer aandacht voor de uitvoering van de afspraken en veel meer betrokkenheid van onderop – van de samenleving als geheel en van haar vertegenwoordigers. Plus na toetreding: monitoring van de gemaakte afspraken.

Dit alles moet ook gaan gelden voor de huidige lidstaten – gelijke monniken, gelijke kappen. Al vanaf 2004 wordt gevraagd om ‘post accession compliance measures’ (maatregelen gericht op naleving van de afspraken na toetreding), die logischerwijs dan ook voor alle lidstaten moeten gelden.[iv] De huidige disciplinerende instrumenten – subsidies inhouden of in het uiterste geval het afnemen van het stemrecht van een lidstaat (artikel 7) – voldoen niet. Voor artikel 7 geldt unanimiteit – minus het aangeklaagde land. Het Europees Parlement heeft nu voorgesteld alle lidstaten elk jaar aan een rechtsstaattoets te onderwerpen. Dat zou veel meer effect hebben.

We moeten toe naar een jaarlijkse monitoring van alle lidstaten met toetsing en sanctionering op basis van een aangepast artikel 7 van het Verdrag van de Europese Unie – met meerderheidsbesluitvorming. Als de toetreding een sluipweggetje kan bieden om dit te bereiken, is dit een positief neveneffect van de uitbreiding.

Vrijheid media

Een democratisch land is een land met niet alleen vrije verkiezingen, maar ook met onafhankelijk benoemde rechters die in vrijheid oordelen. De nadruk die ligt op de trias politica belemmert echter vaak het zicht op een ander aspect dat bepalend is voor de ontwikkeling van oude én nieuwe democratieën: de feiten leidend laten zijn.[v] Een rechtsstaat kan niet functioneren zonder vrije media. Servië is daarvan een goed voorbeeld. Daarvoor zijn onafhankelijke media noodzakelijk. Media die niet als propaganda-instrument gebruikt kunnen worden door overheden of oligarchen.

Er moeten regels komen voor het eigendom van media. Ook in oude lidstaten als Italië en Nederland schort er op dit punt nogal wat. Het media-imperium van wijlen Berlusconi stond ten dienste van zijn politieke carrière. Sinds vrijwel de gehele Nederlandse geschreven pers in handen is van twee Belgische eigenaars, die concentratie hoog in het vaandel hebben, is de regionale journalistiek uitgehold. Er is bijna geen gemeenteraadsvergadering waar nog meer dan één journalist aanwezig is, als die er al is. Vijftig jaar geleden was de perstribune bij een gemeenteraad goed gevuld met journalisten van media die elkaar juist op dit terrein de maat namen.

Zo moeten er ook regels komen voor de redactionele onafhankelijkheid. Invoering van een verplicht redactiestatuut voor oude en waar mogelijk ook voor nieuwe (sociale) media is een prioriteit. Onafhankelijke media-waakhonden horen hier automatisch bij.

De in 2023 aangenomen European Media Freedom Act[vi] is een eerste, bescheiden stap op weg naar onafhankelijke en betrouwbare media in Europa. De EMFA benadrukt weliswaar de journalistieke onafhankelijkheid en beschermt journalisten tegen politieke inmenging, maar schrijft helaas niet de invoering van een redactiestatuut voor. Inmenging door anderen dan de politiek, denk aan kerk en kapitaal, wordt daarmee niet expliciet buiten de deur gehouden.

Maar Illiberale en autoritaire leiders gebruiken niet alleen de media als propaganda-instrument en om fakenieuws te verspreiden. Ook het onderwijs, en dan met name het geschiedenisonderwijs, is een bekend middel om de jeugd te beïnvloeden. Herschrijving van de geschiedenis gebeurt regelmatig om volgelingen te creëren die één ideologie aanhangen.[vii]

Dit is evident in strijd met het idee van een open maatschappij. Autoriteiten moeten zich niet met de inhoud van het onderwijs bemoeien. Net als bij de media moet het onderwijs – en in het bijzonder dat in de geschiedenis en de burgerschapskunde – onafhankelijk gemonitord worden.[viii] Een open maatschappij kan niet zonder grenzen. Van fatsoen, van betrouwbaarheid en van eerlijkheid.

Markteconomie

We horen weinig over het tweede Kopenhagencriterium: de goed functionerende markteconomie. Dit criterium is niet gericht op het sociale Europa van Jacques Delors, maar op zeer liberale opvattingen over de rol van de markt, met een hoofdrol voor de aandeelhouders, het kapitaal. Gelukkig is er in Europa nu meer aandacht voor de factor natuur, waartoe ook grondstoffen en vestiging gerekend mogen worden, maar de factor arbeid blijft ondergeschikt.

De nadruk op de vrije markt die de nieuwe en kandidaat-lidstaten door Brussel is aanbevolen, en het langzame tempo waarmee de inkomenskloof tussen lidstaten wordt gedicht [ix], heeft, gekoppeld aan het vrije verkeer van werknemers, tot misstanden en uitbuiting geleid bij arbeidsmigratie van Oost naar West. Van een sociale markteconomie waar de Europese Unie ook voor zegt te staan, is nog geen sprake.

Als antwoord op die arbeidsmigratie en misstanden de grenzen compleet sluiten staat haaks op de uitgangspunten van de interne markt, waaronder het principe van het vrije verkeer van werknemers. Er zijn betere manier om ongewenste arbeidsmigratie minder aantrekkelijk te maken. In de eerste plaats door de inkomensverschillen tussen lidstaten kleiner te maken en door ervoor te zorgen dat ook in de armere landen de contouren van een sociale welvaartstaat zichtbaar worden.

Het communistische verleden van de voormalige Oostbloklanden zorgt nog steeds voor argwaan bij hun burgers tegen alles wat uit sociaal-democratische hoek komt. Dat staat de ontwikkeling van de sociale sector in de weg. Maar dat doet niets af aan de noodzaak de torenhoge jeugdwerkloosheid in die landen aan te pakken en ook de magere sociale voorzieningen en de matige gezondheidszorg verdienen verbetering.[x] Daarnaast moet streng opgetreden worden tegen uitbuiting van arbeidskrachten in met name de agrarische en transportsector.

Wat de betreffende landen nodig hebben is een sociaaleconomische groeispurt met inbegrip van de ecologische en sociale dimensie. Een grotere investering van de EU dan nu het geval is kan daarbij helpen. De fondsen van de EU die nieuwe lidstaten moeten helpen de inkomensverschillen te overbruggen, worden vaak slecht besteed. Waarom maken we niet meer gelden vrij tijdens het toetredingsproces?

De Europese Commissie denkt ook in die richting en wil zes miljard euro extra uittrekken. Niet alle lidstaten zijn daarvoor. Nu het neoliberale tij ook binnen de EU deels aan het keren is, biedt de geplande uitbreiding sociaal-democraten een uitgelezen kans het model van de sociale markteconomie – ook wel het Rijnlandse model genoemd - centraal te stellen.

Die zes miljard euro leidt wel tot de volgende financiële kanttekening. Opgeteld bij het bestaande budget voor uitbreiding zou deze extra injectie de kandidaat-leden op de Westelijke Balkan € 3,5 mrd per jaar opleveren voor de periode 2024-2027. De vraag is of de kosten van de nieuwe leden – en dan met name van een groot land als Oekraïne – betaald dienen te worden uit herverdeling van de bestaande middelen, of dat er in de toekomst geld bij moet door geld te lenen of de bijdrages te verhogen.

Nu al maken de Poolse boeren zich zorgen om de landbouwsubsidies. Toetreding van Oekraïne met zijn enorm landbouwareaal vereist een grondige herziening van de landbouwfondsen en -subsidies. Dat geldt ook voor de cohesiefondsen. In 2028 moet een meerjarige begroting tot 2035 klaarliggen. Mocht tegen die tijd duidelijk zijn dat kandidaat-leden inderdaad zullen toetreden, dan wordt het debat daarover nog een hele klus.

Veiligheid

Zoals gezegd speelt veiligheid meer dan ooit een belangrijke rol in het uitbreidingsdebat, zowel voor de huidige als voor de toekomstige EU-lidstaten. Van de EU wordt meer verwacht nu uitbreiding van de NAVO voorlopig een onbegaanbare weg is. In de Verenigde Staten is wel gesuggereerd dat EU-lidmaatschap onderdeel van een deal met Moskou zou kunnen zijn.[xi] Dat zou mogelijk het door de EU accepteren van een Russische aanwezigheid inhouden, ook in Moldavië en Georgië.

De vraag is of Kyiv dit ooit kan aanvaarden en of de EU dat zou moeten willen. Hoe dan ook zal de EU en zullen de Europese NAVO-landen meer moeten investeren dan de huidige 2%-norm om militaire steun en geloofwaardige veiligheidsgaranties te kunnen bieden aan landen als Oekraïne.

Ook het EU-verdrag kent een bijstandsverplichting, alhoewel minder vergaand dan die van de NAVO en heeft vooral betrekking op politieke en financiële steun. De verplichting zou meer voorstellen wanneer de EU meer doet dan alleen spreken over gezamenlijke wapenproductie ten behoeve van Oekraïne en voor de eigen defensie. Een grotere operationele capaciteit is vereist, al is het maar ten behoeve van een gewapende vrede op de Westelijke Balkan. Op papier beschikt de EU over snel inzetbare eenheden maar deze zijn in de praktijk nooit van de grond gekomen. Dat zou eindelijk eens moeten gebeuren. Veel NAVO-landen, waaronder Nederland, hebben bilaterale veiligheidsverdragenverdragen met Oekraïne afgesloten. Dat is een belangrijke aanvulling op grotere EU-inspanningen zolang NAVO-lidmaatschap geen reële optie is.

Ten slotte is er nog een probleem van buitenlands politieke aard. Servië en Georgië delen lang niet altijd de buitenlandpolitieke standpunten en acties van de EU terwijl van kandidaten en latere EU-lidstaten verwacht mag worden dat zij instemmen met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. In de onderhandelingen komt dit aspect nauwelijks naar voren. Buitenlandse politiek en zeker geopolitieke affiliatie vallen buiten de tot nu toe gehanteerde toelatingscriteria. Dit kan niet langer, willen we niet naast de Hongaarse ‘Alleingang’ ook nog pro-Poetin stemmen uit Tbilisi en Belgrado aan de Brusselse vergadertafels laten opklinken. Niet nog meer Trojaanse paarden.

De praktijk van de onderhandelingen

Er wordt intussen met tien landen, waaronder ook nog altijd Turkije, onderhandeld. Sinds 2007 – het jaar van de toetreding van Roemenië en Bulgarije – is alleen Kroatië erin geslaagd zich aan te sluiten bij de EU (in 2013). De ruimte ontbreekt om hier de onderhandelingen met alle kandidaat-landen stuk voor stuk door te nemen. Een enkele opmerking moet volstaan. Alle mogelijke toetreders hebben moeite met het eerste Kopenhagencriterium. Telkens weer laten de rapportages van de Europese Commissie zien dat geen enkel kandidaat-lid, ook al blijkt er hier en daar vooruitgang, in de buurt komt van een voldoende op het gebied van rechtsstaat en democratie.[xii]

Brussel sleutelt voortdurend aan de onderhandelingsaanpak, want ook in het Berlaymont-gebouw ziet men dat het sneller moet. Het blijkt echter gemakkelijker om onderhandelingen over belangrijke thema’s te openen dan te sluiten. Omdat geen enkel land lid kan worden zonder een honderd procent-score op voor democratie en rechtsstaat én omdat deze score halen tijd blijkt te kosten, wordt vooruitlopend daarop aan een tussenoplossing gedacht: een gedeeltelijke integratie in de interne markt. Daarnaast is voorgesteld landen die stappen vooruit hebben gezet, alvast een plaats aan de Brusselse tafels te geven, maar dan nog zonder stemrecht. Tegenstanders van dit idee wijzen op het risico dat dit tot een (semi)permanente status kan leiden met een schil van proefleden.

Maar het verloop van de onderhandelingen is niet louter een kwestie van techniek, het heeft ook een sterk politiek karakter met een grote rol voor de lidstaten die elk voor zich een veto hebben bij elke stap in het proces. Van dat vetorecht is in het verleden regelmatig gebruikgemaakt, vaak onder binnenlandse druk. Ook Nederland had daar een handje van.

Het zou aanzienlijk schelen wanneer dit veto geschrapt zou worden en het zou nog beter zijn als dit ook zou gelden voor de buitenlandse politiek van de EU. Het eerste kan zonder verdragswijziging, het tweede niet. Het opheffen van het vetorecht is een fundamenteel punt en zal leiden tot veel discussie. Tegenstanders zullen aanvoeren dat daarmee weer een stuk nationale soevereiniteit opgegeven wordt. Maar het zal duidelijk zijn dat de besluitvormingsmechanismen aangepast moeten worden bij een groei van 27 naar 36 leden en dat handhaven van een vetorecht op essentiële terreinen zoals buitenland en belastingen geen werkbare situatie oplevert.

Lukt het Brussel en de lidstaten hierover niet tot een vergelijk te komen dan lopen het uitbreidingsproject en de slagkracht van de EU op het wereldtoneel gevaar. Sommige lidstaten zullen de huidige uitbreidingsplannen als hefboom willen gebruiken voor interne hervormingen – wat de facto een aanvullende voorwaarde voor de uitbreiding betekent. Het punt staat op de agenda van de Europese Raad van juni 2024.

Houding Nederland in Brussel

Het tempo van de onderhandelingen moet omhoog om aan de verwachtingen van de toetredende landen te voldoen. Het kan niet zo zijn dat de onderhandelingen door een van beide zijden gebruikt worden om tot lang uitstel of zelfs tot afstel te komen.

Voor een versnelling van het proces is aan beide zijden politieke wil nodig. Moed aan EU-zijde om eeuwig slepende zaken, zoals de eigen niet bevredigende besluitvormingsprocedures, aan te pakken. Kordaatheid en de bereidheid tot het opgeven van bevoorrechte posities aan de andere zijde, om veranderingen door te voeren die vereist zijn om te voldoen aan de Kopenhagencriteria.

Nederland lijkt gelukkig niet meer de dwarsligger in Europa van enige jaren geleden, al is het afwachten wat een nieuwe regering doet. Ons land is in december 2023 akkoord gegaan met de voorstellen van de Europese Commissie om onderhandelingen te starten met Oekraïne en Moldavië, zij het met enkele kritische kanttekeningen bij het kandidaat-lidmaatschap van Servië, Georgië en een mogelijke vroegtijdige openstelling van arbeidsmarkten.[xiii] Deze insteek lijkt nog steeds op een meerderheid van de Tweede Kamer te kunnen rekenen.

Verdragswijzigingen mogelijk maken

Verdragswijzigingen zullen moeilijk worden. Te veel parlementen moeten hierbij betrokken worden. Daarom moet de EU alle juridische en politieke vindingrijkheid aanwenden om de besluitvorming in de Europese Raad te verbeteren. Het veto lijkt niet zonder verdragswijziging afgeschaft te kunnen worden, maar er zijn binnen het verdrag mogelijkheden om veto’s in bepaalde situaties te voorkomen, bijvoorbeeld als lidstaten die aan een bepaalde actie niet mee willen doen zich constructief onthouden van stemming. Ook is het juridisch mogelijk kwesties waarvoor nu eenstemmigheid geldt, via een zogenaamde passerelle onder te brengen bij terreinen waar gekwalificeerde meerderheid geldt.

Desnoods moet er op een aantal gebieden waarover vaak geen eenstemmigheid bestaat, zoals buitenlandbeleid, landbouwpolitiek, milieu, defensie en arbeidsmarkt, gewerkt worden met een versterkte samenwerking van lidstaten die verder willen, ook al leidt dit tot een Europa van meerdere snelheden. Niet meedoen met een eensgezinde rest moet dan consequenties hebben, zoals het inhouden van subsidies. In Frans-Duitse kring zijn er nogal wat voorstanders te vinden van zo’n EU met meerdere snelheden zodat er coalities gevormd kunnen worden van landen die een of meer stappen voorwaarts willen zetten.[xiv]

Daar is wat voor te zeggen. Het kan niet zo zijn dat een tegenstribbelend land wel alle lusten geniet maar niet de lasten draagt. Informeel is er natuurlijk al sprake van een Europa van meerdere snelheden, als we ook de euro tot een van de EU-verworvenheden rekenen. Polen dat economisch gezien al een tijd aan de voorwaarden voor de invoering van de euro voldoet, heeft zich tot nu toe steeds eraan weten te onttrekken.

Weg van het neoliberale project

De EU is door de nadruk op marktwerking een neo-liberaal project geworden. Het wordt de hoogste tijd de pleidooien van Delors serieus te nemen en de sociale dimensie te versterken. Met de aankondiging van de volgende verbouwing van de EU is dit het uitgelezen moment om via het op gang gebrachte onderhandelingsproces waarborgen te scheppen voor een stevige sociale dimensie als tegenwicht voor Angelsaksische tendensen die vooral tot misstanden bij het vrij verkeer van werknemers leiden.

De arbeidsmarkt verdient meer dan wegwerpkrachten. Het Europese verkiezingsprogramma van GL/PvdA doet daartoe waardevolle voorstellen.[xv] En de steun van de Europese sociaal-democratie aan de uitbreiding wordt terecht daaraan gekoppeld.

Noten

[i] Het zesde land in de regio dat graag lid wil worden van de EU, Kosovo, is weliswaar geassocieerd met de unie maar is bij het ontbreken van een internationale status geen formeel kandidaat-lid.
[ii] Verdrag van de Europese Unie, VEU, art. 2
[iii] Verdrag van de Europese Unie, artikel 3.3 verwijst naar de sociale markteconomie
[iv] Heather Grabbe (2023). Rule of law rules future European enlargement. Bruegel.org; 9 november 2023.
[v] Zie hierover ook de recente Banninglezing door Frans Timmermans.
[vi] Eurectiv (2023). EU institutions agree new rules for media sector.
[vii] Zie Hannes Swoboda, Jan Marinus Wiersma (eds.) (2009). Politics of the Past: The Use and Abuse of History. Brussel.
[viii] Over de bijdragen die het onderwijs kan leveren aan het bereiken van een democratische samenleving zie het door de Raad van Europa opgestelde Reference Framework of Competences for Democratic Culture (2018).
[ix] De gemiddelde inkomens in de kandidaat-lidstaten bevinden zich op een niveau van 30 tot 50% van het EU-gemiddelde.
[x] Zie Jan Marinus Wiersma (2014). EU membership no guarantee for social progress. In: The Social Dimension of Enlargement. Solidar and FEPS. Zie ook: FES Policy Paper (2020). The Social Dimension of Enlargement.
[xi] Richard Haass and Charles Kupchan (2023). Redefining success in Ukraine. Foreign Affairs, november 2023.
[xii] De Europese Commissie komt tot eenzelfde conclusie in haar rapportage van november 2023.
[xiii] Brief over het uitbreidingspakket 2023 aan de Tweede Kamer, 1 december 2023.
[xiv] Report of the Franco German Working Group on EU institutional reform (2023). Sailing on the High Seas. Reforming and Enlarging the EU for the 21th Century.