Arbeidsmigratie zou noodzakelijk zijn om de Nederlandse economie gezond te houden en de vergrijzing op te vangen. Maar zo eenvoudig ligt het zeker niet. Zonder goede sturing kan arbeidsmigratie ons welvaartsniveau laten dalen en de vergrijzing zelfs versterken.
Paul de Beer
Redacteur S&D, hoogleraar arbeidsverhoudingen aan de UvA, verbonden aan AIAS-HSI en directeur van het Wetenschappelijk Bureau voor de Vakbeweging
Het lijdt weinig twijfel dat het thema migratie de komende jaren de politieke agenda zal blijven beheersen.[1] Daarbij worden vaak heel algemene standpunten ingenomen: je bent ‘voor’ of je bent ‘tegen’ migratie. Veel ruimte voor nuance is er niet in het debat. Hierdoor worden verschillende soorten migratie vaak op één hoop gegooid. Maar asielmigratie is iets wezenlijk anders dan arbeidsmigratie, studiemigratie of gezinsmigratie (gezinsvorming en gezinshereniging).
Vluchtelingen komen naar Nederland om hier hulp en bescherming te zoeken. Arbeidsmigranten komen juist om ons te helpen met werkzaamheden die we zelf niet willen doen of waarvoor we de kennis en vaardigheden missen. Het is waar dat de twee soorten in de praktijk niet altijd scherp te scheiden zijn en wie hier als vluchteling komt, is veelal ook een potentiële arbeidskracht. Toch is het wenselijk in het debat de verschillende soorten migratie veel duidelijker te (onder)scheiden. Het is heel wel denkbaar dat men de ene vorm van migratie wil beperken, terwijl men de andere vorm juist wil faciliteren.
In dit nummer van S&D beperken we ons tot arbeidsmigratie, dat wil zeggen migranten voor wie werk het voornaamste motief is om naar Nederland te komen. Discussies over arbeidsmigratie richten zich veelal op de huidige situatie op de arbeidsmarkt. Enerzijds wordt benadrukt dat we arbeidsmigranten nodig hebben vanwege de personeelstekorten in een aantal sectoren.[2] Anderzijds wordt gewezen op de slechte arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden waaronder veel arbeidsmigranten werken en hun belabberde huisvesting (zie ook de artikelen van Lisa Berntsen en van Martijn Balster & Meike Bokhorst in dit nummer).[3] Zonder iets af te doen aan het belang van deze aspecten is het nodig om ook aandacht te besteden aan de langetermijneffecten van arbeidsmigratie.
Hoe groot het effect van arbeidsmigratie op langere termijn kan zijn, blijkt uit de ervaring met de gastarbeiders uit Turkije en Marokko. In de jaren zestig en begin jaren zeventig werden bijna 100.000 gastarbeiders uit deze landen geworven om in Nederland te werken.[4] In 2022 telde de Nederlandse bevolking bijna 900.000 personen met een Turkse of Marokkaanse achtergrond (eerste plus tweede generatie), dat is 5% van de totale bevolking.[5] Het grootste deel daarvan zijn partners en nakomelingen van de oorspronkelijke gastarbeiders.[6]
Toch is het niet onvermijdelijk dat arbeidsmigranten op langere termijn tot een veel grotere aanwas van de bevolking leiden. Vóór de Turken en Marokkanen werden in de jaren zestig ook gastarbeiders uit onder meer Spanje en Griekenland geworven, waarvan een groot deel na verloop van tijd weer naar hun herkomstland is teruggekeerd.
In dit artikel belicht ik de mogelijke gevolgen van arbeidsmigratie op korte en langere termijn vanuit het perspectief van de vergrijzende Nederlandse samenleving. Als gevolg van de vergrijzing van de bevolking en het lage geboortecijfer zal de beroepsbevolking in Nederland de komende decennia per saldo niet meer groeien, terwijl de bevolking boven de pensioengerechtigde leeftijd sterk zal toenemen. Deze demografische ontwikkeling roept vragen op over de houdbaarheid van onze welvaart en onze publieke voorzieningen.[7] Arbeidsmigratie wordt vaak genoemd als middel om zowel de toekomstige welvaart als de publieke voorzieningen veilig te stellen.[8]
In dit artikel ga ik na of en onder welke voorwaarden dit het geval is. Ik beperk me dus tot de economische en financiële gevolgen van arbeidsmigratie. Hiermee is niet gezegd dat de niet-economische en niet-financiële effecten van arbeidsmigratie – zoals de druk op de beschikbare ruimte en de woningvoorraad – minder belangrijk zouden zijn (zie voor een uitgebreide bespreking hiervan de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050). Maar als (meer) arbeidsmigratie noodzakelijk is om onze welvaart en de collectieve voorzieningen op peil te houden, zullen we ofwel de minder gewenste niet-economische effecten op de koop toe moeten nemen, ofwel moeten accepteren dat de welvaart en het voorzieningenniveau lager worden. Het is daarom belangrijk om een goed beeld te hebben van de economische effecten van arbeidsmigratie. In dit artikel ga ik eerst in op de bijdrage van arbeidsmigranten aan de welvaart op langere termijn en vervolgens op de gevolgen van arbeidsmigratie voor de houdbaarheid van de collectieve voorzieningen.
Ik maak hierbij in eerste instantie geen onderscheid tussen migranten van binnen de EU[9] – die op grond van het vrij verkeer van personen en diensten vrijwel zonder beperkingen in Nederland kunnen gaan werken – en die van buiten de EU, die hier alleen kunnen werken als zij daarvoor een vergunning hebben of tot een specifieke categorie behoren (zoals kennismigranten).
Win-winsituatie
Op het eerste gezicht heeft iedereen baat bij de komst van arbeidsmigranten. De migrant zelf vanzelfsprekend, die hier meer kan verdienen dan in het land van herkomst. De werkgever die een vacature kan vervullen waarvoor hij anders moeilijk personeel zou kunnen vinden. En ook de Nederlandse bevolking die dankzij het werk van de arbeidsmigrant goedkopere goederen (tomaten, vlees) of diensten (horeca, pakjesbezorging) kan krijgen of verzekerd is van voldoende zorg. Waarom is arbeidsmigratie dan toch zo omstreden en willen veel politieke partijen arbeidsmigratie beperken?
Allereerst heeft dit natuurlijk te maken met de genoemde niet-economische effecten van arbeidsmigratie. Denk aan het beslag dat arbeidsmigranten leggen op de schaarse woonruimte, de toenemende druk op ruimte en milieu en mogelijke negatieve gevolgen voor de sociale samenhang.[10] Er zijn echter ook goede redenen om kritisch te kijken naar de vermeende economische voordelen van arbeidsmigratie.
Economen stellen soms dat arbeidsmigratie een win-winsituatie oplevert en dat alle belemmeringen voor arbeidsmigratie feitelijk welvaartsverlies betekenen.[11] De mogelijkheid om te emigreren stelt arbeidskrachten immers in staat daar te gaan werken waar hun capaciteiten het beste worden benut en hun productiviteit het hoogst is. Dat levert de hoogst mogelijke welvaart op.
Economische analyses duiden er wel op dat die welvaartswinst geheel of voor het grootste deel terechtkomt bij de arbeidsmigrant en bij de werkgever. Het voordeel voor de gevestigde bevolking van het bestemmingsland is minder eenduidig en is over het algemeen klein.[12] De effecten voor de gevestigde bevolking hangen sterk af van de specifieke kenmerken van de migrant en het werk dat deze gaat doen.
Een migrant die laagbetaald werk gaat doen, verruimt het aanbod aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt en zet daarmee druk op de lonen. Gevestigde werkenden die eveneens laagbetaald werk doen, kunnen hiervan nadeel ondervinden. Onderzoek laat zien dat er weinig risico is dat zij hun baan verliezen als gevolg van de komst van arbeidsmigranten,[13] maar arbeidsmigratie kan wel negatieve effecten hebben voor hun beloning.
Als arbeidsmigranten bereid zijn werk te doen tegen slechte arbeidsvoorwaarden (waaronder het loon) en arbeidsomstandigheden, heeft een werkgever weinig prikkels om de beloning en de kwaliteit van het werk te verbeteren. Het betreffende werk is daardoor niet meer aantrekkelijk voor gevestigde werkenden. Zo kunnen economische activiteiten steeds sterker afhankelijk worden van arbeidsmigranten. Denk aan de glastuinbouw, vleesindustrie en distributiecentra. Laagopgeleiden gevestigde arbeidskrachten moeten dan elders emplooi zien te vinden.
Ook als de arbeidsmigrant in Nederland meer verdient dan in het herkomstland, kan de welvaart in Nederland hierdoor dalen. Met welvaart bedoel ik dan het gemiddelde inkomen (exacter uitgedrukt: het bruto binnenlands product, bbp) per hoofd van de bevolking. De arbeidsmigrant vergroot weliswaar het bbp en draagt dus bij aan de economische groei, maar de migrant vergroot ook de bevolking. Als de bijdrage aan de economie kleiner is dan de toename van de bevolking, daalt de welvaart, dat wil zeggen het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking. Dit is het geval als de productiewaarde van de migrant lager is dan het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking. In 2022 ging het om een bedrag van € 54.500.[14]
Cruciaal is dat ik de arbeidsmigrant hierbij bij de Nederlandse bevolking meetel. In de standaard economische analyse, waarin sprake is van een win-winsituatie, wordt dit juist niet gedaan. Maar als we willen bepalen hoe welvarend Nederland momenteel is, zou het vreemd zijn om alle migranten en hun nazaten niet mee te tellen. Dan zouden we het welvaartsniveau definiëren als het gemiddelde bbp dat alleen door de bevolking met een Nederlandse achtergrond wordt geproduceerd, dus exclusief de eerdergenoemde 900.000 gastarbeiders uit de jaren zestig en zeventig en hun nazaten!
Ik concludeer daarom dat arbeidsmigranten die werk gaan doen dat minder oplevert dan het gemiddelde bbp per hoofd van de (totale) bevolking het welvaartsniveau van Nederland niet verhogen, maar juist verlagen. Als steeds meer arbeidsmigranten laagproductief werk in Nederland gaan doen, resulteert dit in een geleidelijke verarming van ons land.
De positieve keerzijde hiervan is dat arbeidsmigranten die werk gaan doen dat productiever is dan het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking, het gemiddelde welvaartsniveau wel verhogen. Hierbij passen echter onmiddellijk twee kanttekeningen. Ten eerste is dit alleen juist zolang zij werken en in Nederland geen gezin vormen. Ten tweede zegt het nog niets over wie van die welvaartsgroei profiteert.
Vanuit een ‘eng’ economisch perspectief heeft Nederland het meeste profijt van arbeidsmigranten die hier alleen verblijven zolang zij werken en geen gezin vormen of uit het herkomstland laten overkomen. We hebben het dan feitelijk over tijdelijke migranten die hier een paar maanden of hooguit een paar jaar komen werken en dan terugkeren.
Naarmate migranten langer blijven is de kans groter dat zijzelf of hun gezinsleden (partner, kinderen) een beroep doen op collectieve voorzieningen in Nederland, zoals onderwijs, zorg of een sociale uitkering. Hun bijdrage aan de economie wordt dan kleiner in verhouding tot hun bijdrage aan de bevolkingsomvang.
Als de loopbaan en het gezinsvormingsproces van arbeidsmigranten vergelijkbaar zijn met die van ingezetenen, dragen zij op langere termijn alleen bij aan een hoger welvaartsniveau als zij productiever zijn dan de gemiddelde Nederlandse werkende. Het gaat dan om een productie van meer dan € 94.000 per jaar in 2022 (dit komt gemiddeld overeen met een brutoloon van meer dan € 69.000). Het zal dan in de meeste gevallen gaan om hoogopgeleide arbeidsmigranten.
Complementariteit
De bijdrage van arbeidsmigranten aan de welvaart in Nederland kan ook positief zijn doordat hun kennis en vaardigheden complementair zijn aan die van de gevestigde werkende bevolking. Met complementair bedoel ik dat zij kennis en vaardigheden hebben waaraan in Nederland een tekort is en die ertoe bijdragen dat ook de gevestigde werkenden productiever worden.
Concreet: als ASML sterker kan groeien door buitenlandse technici met specialistische kennis aan te trekken, heeft het bedrijf ook meer ander, bijvoorbeeld administratief, personeel nodig, waarvoor binnenlandse arbeidskrachten kunnen worden aangenomen. Een ander voorbeeld: als er een tekort is aan verpleegkundigen, kunnen gediplomeerde buitenlandse verpleegkundigen de (bedden- of operatie-)capaciteit van ziekenhuizen vergroten, waardoor ook ander personeel, zoals medisch specialisten, effectiever kan worden ingezet. Complementaire arbeidsmigranten vergroten de welvaart dus doordat zij de gemiddelde productiviteit van werkenden in Nederland verhogen.
Ook dan is het nog een belangrijke vraag wie hierbij de meeste baat hebben. Als het om hoogproductieve maar niet complementaire arbeidsmigranten gaat, hebben opnieuw vooral de werkgever en de arbeidsmigrant zelf er baat bij. Daarnaast kunnen de belastingen en premies die de arbeidsmigrant opbrengt, bijdragen aan de financiering van de collectieve voorzieningen in ons land (zie hierna). Als de arbeidsmigrant wel complementaire kennis of vaardigheden heeft, profiteren ook de gevestigde werkenden met wie de arbeidsmigrant complementair is, hiervan. Hun productiviteit stijgt immers, wat zich doorgaans vertaalt in een hogere beloning. Het zal dan veelal gaan om hoogopgeleide werkenden die met de arbeidsmigrant samenwerken (zie het voorbeeld van ASML). Lager opgeleide werkenden zullen er in de meeste gevallen geen baat bij hebben, maar er overigens ook geen nadeel van ondervinden. Maar het kan wel de ongelijkheid tussen hoger en lager opgeleiden vergroten.
Ook arbeidsmigranten die laagproductief werk doen, kunnen complementair zijn met de gevestigde werkenden. Te denken valt aan arbeidsmigranten die goedkope persoonlijke diensten leveren, waardoor hoogopgeleiden in staat worden gesteld meer tijd aan hun werk te besteden. Denk aan schoonmaakwerk, pakjesbezorging, huishoudelijke klusjes, horecadiensten, hondenuitlaatservices et cetera. Of zij per saldo de gemiddelde welvaart verhogen, hangt af van de vraag of het negatieve effect van de laagwaardige productie van de arbeidsmigrant voldoende wordt gecompenseerd door de hogere productiviteit van de werkenden die van die diensten gebruikmaken.
Hierover valt in algemene zin weinig te zeggen. Wel zal deze vorm van arbeidsmigratie leiden tot grotere ongelijkheid: hoogopgeleiden profiteren ervan, terwijl laagopgeleiden meer kans lopen concurrentie van de arbeidsmigranten te ondervinden. Bovendien zal hierdoor het aandeel laagbetaald werk in Nederland groeien en de ongelijkheid op de arbeidsmarkt toenemen.
Matiging van de grijze druk
Hiervoor wees ik al op de bijdrage die arbeidsmigranten kunnen leveren aan de financiering van collectieve voorzieningen. Voorwaarde hiervoor is dat zij belastingen en premies afdragen – en dus legaal in Nederland tewerkgesteld zijn – en dat zij of hun gezinsleden niet zelf een groter beroep op die voorzieningen doen dan wat zij eraan bijdragen.
Vanwege de vergrijzing van de bevolking zullen de kosten van collectieve voorzieningen, waarvan veel ouderen gebruikmaken, de komende twee decennia fors oplopen. Het gaat vooral om zorgvoorzieningen en de AOW. De betaalbaarheid hiervan wordt vaak gerelateerd aan de zogeheten ‘grijze druk’. Dit is de verhouding (in procenten) tussen het aantal gepensioneerden en de (potentiële) werkzame bevolking, dat wil zeggen de bevolking van twintig jaar tot de pensioenleeftijd.
Momenteel bedraagt de grijze druk 29%: tegenover tien personen in de leeftijd van 20-66 jaar staan iets minder dan drie gepensioneerden. In 2041 zal de grijze druk zijn opgelopen naar 40%.[15] Daarna stabiliseert de grijze druk zich ongeveer op dat niveau. Puur op grond van deze demografische ontwikkeling zal de lastendruk op de werkenden om de voorzieningen voor ouderen te financieren dus met ruim een derde oplopen (40/29).
Arbeidsmigratie kan helpen om de stijging van de grijze druk af te remmen. Door arbeidsmigratie groeit immers de bevolking in de werkzame leeftijd. Als er tot 2040 50.000 arbeidsmigranten per jaar extra naar Nederland zouden komen (in totaal dus 800.000) zou dit de grijze druk met drie procentpunten matigen. Deze zou dan toch nog oplopen naar 37%. Om de grijze druk op het huidige niveau te stabiliseren zouden ruim driemaal zoveel arbeidsmigranten nodig zijn, tot 2040 zo’n drie miljoen arbeidsmigranten. Dat is geen realistische optie. Arbeidsmigratie kan dus wel helpen om de stijging van de grijze druk af te remmen, maar zal zeker niet genoeg zijn om stijging ervan te voorkomen.
Hierbij past de belangrijke waarschuwing dat arbeidsmigranten de grijze druk alleen tijdelijk verlagen, zolang zij niet zelf de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Als arbeidsmigranten zich permanent in Nederland vestigen, zullen zij op den duur, als zij met pensioen gaan, de grijze druk juist verhogen. Vanuit het perspectief van de financiering van collectieve voorzieningen zijn tijdelijke migranten dus het meest gunstig.
Daarbij dient men wel te bedenken dat die tijdelijke arbeidsmigranten weer moeten worden vervangen door anderen als zij vertrekken. Stel dat we het aantal arbeidsmigranten jaarlijks met 50.000 willen vergroten om de grijze druk te matigen en stel dat arbeidsmigranten gemiddeld drie jaar in Nederland verblijven. Dan moeten na drie jaar 100.000 extra arbeidsmigranten worden geworven, namelijk 50.000 om de beroepsbevolking te vergroten en 50.000 om de vertrekkende arbeidsmigranten te vervangen. Na nog eens drie jaar gaat het om 150.000 arbeidsmigranten et cetera. Als men de beroepsbevolking structureel wil laten groeien met tijdelijke arbeidsmigranten, zullen steeds meer arbeidsmigranten moeten worden aangetrokken. Dit is niet realistisch. Zoals ook de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 concludeert (p.124-215) kan tijdelijke arbeidsmigratie alleen tijdelijk bijdragen aan het verlichten van de grijze druk.
Bij bovengenoemde berekening heb ik verondersteld dat de AOW-leeftijd op het huidige niveau van 67 jaar blijft. Wettelijk is echter vastgelegd dat de AOW-leeftijd periodiek wordt aangepast aan de stijging van de levensverwachting. Dit betekent dat de AOW-leeftijd stapsgewijs wordt verhoogd naar waarschijnlijk 68 jaar rond 2040 en 69 jaar rond 2050. Deze voorziene verhoging van de AOW-leeftijd zal vrijwel hetzelfde effect hebben op de grijze druk als de komst van 50.000 arbeidsmigranten per jaar.
Verhoging van de AOW-leeftijd is verhoudingsgewijs heel effectief om de grijze druk te matigen, omdat hierdoor niet alleen het aantal personen in de werkzame leeftijd stijgt, maar tegelijkertijd het aantal gepensioneerden afneemt. Bedenk echter dat verhoging van de AOW-leeftijd weliswaar de uitgaven aan AOW-uitkeringen verlaagt,[16] maar niet de uitgaven aan zorg. Die lopen sterk op vanaf een leeftijd van 80 jaar. Per 80-plusser wordt jaarlijks vijf- tot zesmaal zoveel aan zorg uitgegeven als gemiddeld voor de rest van de bevolking. Deze kosten zullen niet verminderen door een verhoging van de AOW-leeftijd. De verhouding tussen het aantal 80-plussers en de werkzame bevolking wordt dan ook veel minder gematigd door de voorziene verhoging van de AOW-leeftijd dan door de komst van 50.000 extra arbeidsmigranten per jaar.
Niettemin is verdere verhoging van de AOW-leeftijd een reëel alternatief voor arbeidsmigratie om de beroepsbevolking te vergroten. Het is natuurlijk ook mogelijk om beide opties te combineren. Maar zelfs met 50.000 extra arbeidsmigranten per jaar en geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd, zal de grijze druk nog stijgen naar 34%. Daarmee wordt de stijging die zich zal voordoen zonder deze beide opties wel ruimschoots gehalveerd.
Alternatieve beleidsopties
Er zijn ook andere beleidsopties om de beschikbare hoeveelheid arbeidskrachten in Nederland te vergroten. Er is nog een onbenut arbeidspotentieel van bijna 700.000 niet-werkenden die in beginsel wel zouden kunnen en willen werken.[17] Echter, Nederland kent al een van de hoogste arbeidsparticipatiecijfers van Europa en het is niet eenvoudig dit nog verder te verhogen.
Tot het onbenutte arbeidspotentieel worden soms ook degenen gerekend die in deeltijd werken. De helft van de werknemers heeft een deeltijdbaan. Zouden alle deeltijders fulltime gaan werken dan zou het beschikbare arbeidsaanbod met twee miljoen fulltime equivalenten toenemen.[18] Uit onderzoek blijkt echter dat ongeveer evenveel werkenden minder uren zouden willen werken als meer uren. Als iedereen haar/zijn wensen zou kunnen realiseren zou het totale aantal gewerkte uren dus weinig veranderen. Eerdere pogingen om met name vrouwen te stimuleren meer uren te werken, zijn weinig succesvol gebleken. Het staat dan ook te bezien of dit een kansrijke optie is om het totale arbeidsvolume te vergroten.
Zowel bij het vergroten van het aantal werkenden (door een hogere AOW-leeftijd of een hogere arbeidsparticipatie) als van het aantal gewerkte uren, dient men rekening te houden met een mogelijk negatief effect op de deelname aan onbetaald werk. Als vrouwen meer uren gaan werken kan dit betekenen dat een groter beroep wordt gedaan op kinderopvang. Personen van 60 tot 70 jaar doen verhoudingsgewijs het meest aan mantelzorg en vrijwilligerswerk, hetgeen onder druk kan komen te staan als zij later met pensioen gaan. Als bepaalde groepen méér betaald gaan werken kan hierdoor dus ook de vraag naar betaalde zorg en diensten toenemen.
Een alternatieve optie die dit nadeel niet heeft, is een verhoging van de arbeidsproductiviteit. Een hogere arbeidsproductiviteit, gedefinieerd als de productie (bbp) per gewerkt uur, verandert niets aan de grijze druk, maar verhoogt wel het welvaartsniveau (bbp per hoofd van de bevolking). Stijging van de arbeidsproductiviteit is dus vooral geschikt om de welvaart op peil te houden in een vergrijzende samenleving, maar niet zozeer om de betaalbaarheid van de collectieve voorzieningen te vergroten. Als een hogere productiviteit resulteert in hogere lonen, zoals in het algemeen het geval is, zullen ook de AOW en de salarissen van het zorgpersoneel stijgen. De kosten van de vergrijzing stijgen dan in beginsel even sterk als de belastinginkomsten (door de hogere lonen), zodat de financiering ervan niet eenvoudiger wordt. Wel bieden hogere lonen meer ruimte om de belastingen te verhogen zonder dat het besteedbare inkomen daalt. Hogere belastingen gelden echter niet als een populair instrument om voorzieningen te financieren.
Hóe de arbeidsproductiviteit kan worden verhoogd, is een open vraag. Ondanks de introductie van tal van nieuwe technologieën is de jaarlijkse productiviteitsstijging de laatste decennia juist steeds kleiner geworden. Een overtuigende verklaring hiervoor is nog altijd niet gevonden. Maar het maakt duidelijk dat een sterkere productiviteitsgroei in de toekomst niet als vanzelfsprekend kan worden aangenomen. Men dient bovendien oog te hebben voor mogelijke negatieve bijeffecten van een sterke focus op productiviteitsverhoging, zoals een hogere werkdruk en een lagere kwaliteit van productie en dienstverlening. Productiviteitsgroei is dus zeker niet de ‘silver bullet’ om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen.
Conclusie: de bijdrage van selectieve en tijdelijke arbeidsmigratie
Net als de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 concludeer ik dat de vergrijzing van de bevolking ons land in de komende decennia voor grote uitdagingen plaatst. Volgens sommigen is (meer) arbeidsmigratie onvermijdelijk om deze uitdagingen te lijf te gaan. Ik heb in dit artikel laten zien dat arbeidsmigratie alleen onder strikte voorwaarden de gevolgen van de vergrijzing zal verlichten en dat het zeker niet de oplossing voor de vergrijzing is.
Daarnaast zijn ook andere beleidsinspanningen nodig, waarbij valt te denken aan verhoging van de AOW-leeftijd, verhoging van de arbeidsparticipatie, meer uren werken en een hogere arbeidsproductiviteit. Waarschijnlijk is een combinatie van maatregelen nodig, aangezien geen enkele maatregel afzonderlijk de gevolgen van de vergrijzing voldoende zal kunnen matigen.
Zoals gezegd zal alleen selectieve en tijdelijke arbeidsmigratie de gevolgen van de vergrijzing verlichten. Selectief in de zin dat de arbeidsmigranten hoogproductief werk gaan doen en/of complementair zijn met de huidige werkzame bevolking. Alleen in dat geval dragen zij bij aan een hoger welvaartsniveau en is het risico relatief klein dat zij zelf een (onevenredig) beroep op collectieve voorzieningen zullen doen.
De mogelijkheid om arbeidsmigranten van binnen de EU te selecteren zijn echter beperkt vanwege het vrije verkeer van personen. Om toch bepaalde minder gewenste vormen van arbeidsmigratie te ontmoedigen kan wel flankerend beleid worden gevoerd, zoals het verhogen van eisen aan de beloning (minimumloon), de arbeidsomstandigheden en de huisvesting en strikte handhaving daarvan.
Daarnaast verdient tijdelijke of circulaire arbeidsmigratie in het algemeen de voorkeur boven permanente migratie. Dit is vooral zo omdat arbeidsmigranten die zich permanent in Nederland vestigen op langere termijn ook een beroep zullen doen op publieke voorzieningen en uiteindelijk zelfs zullen bijdragen aan de vergrijzing. Ook de tijdelijkheid van arbeidsmigranten valt echter slechts in beperkte mate te sturen – de gastarbeiders uit Marokko en Turkije werden in de jaren zestig en zeventig van de vorig eeuw in principe ook geworven voor tijdelijk werk, maar een groot deel van hen is in Nederland gebleven.
Daar komt bij, zoals ik hiervoor heb betoogd, dat tijdelijke arbeidsmigratie ook een veel grotere inspanning vraagt om arbeidsmigranten te werven. De afgelopen twee decennia leek een haast onuitputtelijk reservoir aan Midden- en Oost-Europese arbeidskrachten bereid te zijn in Nederland te komen werken. In de toekomst is dat echter veel minder waarschijnlijk, doordat in deze landen enerzijds de lonen in ras tempo stijgen en anderzijds de bevolking nog sterker vergrijst dan in Nederland.
Zelf werven landen als Polen en Roemenië steeds vaker arbeidskrachten buiten de EU. Waarschijnlijk zal Nederland in de toekomst ook meer arbeidsmigranten buiten de EU moeten zoeken. Dit heeft wel het voordeel dat Nederland dan beter kan selecteren welke arbeidsmigranten voor welke werkzaamheden worden aangetrokken en ook een tijdelijke verblijfsvergunning kan verstrekken. Daarmee is natuurlijk nog niet gezegd dat die potentiële arbeidsmigranten ook naar Nederland willen komen. Nederland zal hen dan ook aantrekkelijke voorwaarden moeten bieden.
Tot slot, ik herhaal het nog eens, moeten de mogelijke positieve effecten van selectieve arbeidsmigratie op de welvaart en de betaalbaarheid van collectieve voorzieningen worden afgewogen tegen de niet-economische gevolgen. De Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 en de Adviesraad Migratie hebben erop gewezen dat arbeidsmigratie dient te worden beoordeeld vanuit het perspectief van brede welvaart.[19] Naast de welvaart in enge zin (het bbp), gaat het hierbij om zaken als de sociale en ecologische effecten, niet alleen nu, maar ook in de toekomst en eveneens voor de landen van herkomst.
Idealiter is het beleid ten aanzien van arbeidsmigratie een afgeleide van een visie op de gewenste economie en samenleving in de toekomst. Onderdeel daarvan dient onder meer te zijn welke economische activiteiten we op langere termijn wel en niet in Nederland willen hebben, hoe we willen omgaan met de schaarse ruimte en wat voor verzorgingsstaat we willen hebben. Op basis van een dergelijke integrale visie kan worden bepaald hoeveel en wat voor soort arbeidsmigratie daaraan een bijdrage kan leveren.
Noten
[1] Dit artikel is gebaseerd op de verkenning Arbeidsmigratie: oplossing voor economie en demografie? van de Adviesraad Migratie. Alle cijfers in dit artikel zijn ontleend aan deze verkenning, tenzij een andere bron wordt vermeld. De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust geheel bij de auteur.
[2] Zie bijvoorbeeld Denkwerk (2023). Migratie als motor. Hoe Nederland migratie kan inzetten als drijvende kracht; Segers, G.J. (2024). Deltaplan: Grip op Arbeidsmigratie. OTTO Work Force.
[3] Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (commissie-Roemer) (2020). Geen tweederangsburger. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan. Ministerie van SZW.
[4] Enne Koops (2020). Gastarbeiders in Nederland. Een korte geschiedenis van arbeidsmigratie naar Nederland. Historiek (geraadpleegd 23 januari 2024)
[5] Bron: CBS, Statline.
[6] Al bestaat een deel ook uit migranten die om andere redenen, zoals asiel of studie, naar Nederland zijn gekomen.
[7] Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 (2024). Gematigde groei. Den Haag.
[8] Denkwerk (2023).
[9] Inclusief de drie niet EU-landen die deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte, Liechtenstein, Noorwegen en IJsland, en Zwitserland.
[10] Zie Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050.
[11] Zie bijvoorbeeld J. Portes (2019). What Do We Know and What Should We Do About Immigration? Sage.
[12] Zie bijvoorbeeld J. Borjas (2016). We wanted workers. Unraveling the immigration narrative. W.W.Norton & Company.
[13] Borjas (2016).
[14] Omdat het loon in Nederland gemiddeld 73,7% van de toegevoegde waarde bedraagt, komt dit gemiddeld neer op een brutoloon onder € 40.000. Dit bedrag kan echter variëren tussen sectoren.
[15] Gebaseerd op de actuele bevolkingsprognose van het CBS, zie https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/85742NED/table?ts=1704372986615. Het CBS geeft zelf hogere cijfers voor de grijze druk, maar deze zijn gebaseerd op een leeftijdsgrens van 65 jaar in plaats van de huidige pensioenleeftijd van 67 jaar.
[16] Ik ga hier voorbij aan een ander mogelijk negatief effect, namelijk dat meer mensen onder de AOW-leeftijd een beroep zullen doen op de sociale zekerheid (zoals de WW of de WIA) doordat zij niet langer in staat zijn te werken.
[17] CBS (2022). Arbeidspotentieel van niet-werkenden. https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/statistische-trends/2022/arbeidspotentieel-van-niet-werkenden?onepage=true
[18] Het aantal werkzame personen bedroeg in Nederland 10,16 miljoen. Het totale arbeidsvolume in arbeidsjaren was 8,15 miljoen. Als alle werkenden fulltime (oftewel 1 arbeidsjaar) zouden gaan werken, zou het arbeidsvolume met 2 miljoen arbeidsjaren toenemen. Bron: CBS, Statline: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/84164NED/table?ts=1704373624605
[19] Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050, a.w.; Adviesraad Migratie (2021). Naar een brede welvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid. Verkenning. Adviescommissie Vreemdelingenzaken.
