De Nederlandse overheid functioneert als een bedrijf en de burger als klant. Dat bevalt steeds slechter. Onze maatschappelijke problemen zullen we pas kunnen oplossen als we eerst de BV Nederland van de markt halen.

Terwijl Mark Rutte taartjes eet omdat hij te lang is aangebleven, stapelen de problemen zich op. Oorlog in Oekraïne, inflatie, boeren, klimaat, wonen, noem maar op. Over die problemen wil ik het nu niet hebben. Want ik maak me uiteindelijk nog meer zorgen om een onderliggend probleem: het functioneren van de overheid. Als de overheid ondermaats functioneert, kunnen we het vergeten dat al die maatschappelijke problemen ooit worden opgelost.

De problemen van de overheid staan niet los van het maatschappelijk klimaat. De politieke versnippering helpt ook al niet mee. Maar de kern van het probleem is al jaren geleden door Herman Tjeenk Willink aangekaart: het doorgeslagen marktdenken binnen de overheid. Nee nog erger: de gedachte dat de overheid als een bedrijf kan worden gerund.

Eerlijk gezegd: ik ben er wel klaar mee. Want het gaat veel verder dan die onzin om over 'concernstaf’ en 'bedrijfsbureau’ te spreken (overigens de plekken waar meestal het minst bedrijfsmatig wordt gewerkt). Het probleem is fundamenteler. De overheid wordt echt als een bedrijf gerund. Met het blote oog zie ik op zijn minst al tien mechanismen die aan de markt zijn ontleend.

Mechanisme 1: Laten we producten afstoten

Sinds de jaren negentig heeft de overheid waar mogelijk producten afgestoten. Denk aan de woningcorporaties, de energiebedrijven, delen van de zorg, de treinen en de spoorinfrastructuur. Gemakshalve werd even vergeten dat er ooit wel een goede reden was geweest om al die producten bij de overheid onder te brengen. Bijvoorbeeld: er was geen markt. In het verleden niet en die is er meestal nog steeds niet.

Prorail werd een monopolist op de markt, en kreeg jaarlijks € 1 mrd van de overheid om zijn publieke taak uit te voeren. Vervolgens ging het publiek morren, stelde de Kamer vragen en moest de minister wanhopig proberen zicht te krijgen op de besteding van die ene miljard. Dit soort halfslachtigheid heeft de overheid niet beter gemaakt.

Mechanisme 2: Laten we intern zoveel mogelijk op afstand plaatsen

De Toeslagenaffaire vindt zijn oorsprong in het feit dat Den Haag eerst alle uitvoering ‘op afstand’ heeft geplaatst en vervolgens nieuwe taken bij de Belastingdienst over de schutting heeft gegooid. De overheid meende ten onrechte dat de uitvoering van het beleid kon worden geoutsourcet. Maar de overheid is geen Volkswagen die het maken van autobanden nog redelijk eenvoudig kan uitbesteden. En dat is dan nog het eenvoudigste voorbeeld.

Ook op dat markt is dat outsourcen vaak veel ingewikkelder dan (bij de overheid) gedacht. Ga eens bij ASML kijken, waar ze permanent in gesprek zijn met Zeiss over een nieuwe generatie lenzen. En besef dan eens hoe complex de dienstverlening van de overheid is. Dan weet je dat het onzin is om te denken dat je de uitvoering van alle belastingwetten kunt uitbesteden aan een verzelfstandigde dienst. En toch is dat gebeurd. En waarom lukt het versterken van woningen in Groningen niet? Omdat er steeds weer nieuwe uitvoeringsorganisaties op afstand worden opgericht, omdat de vorige uitvoeringsorganisaties op afstand niet bleken te functioneren.

Mechanisme 3: Laten we intern marktje gaan spelen

Iedereen die ooit op een departement heeft gewerkt, heeft de hilarische voorbeelden van interne marktwerking meegemaakt. Voor veel zaken moet je van je eigen budget betalen. Dat gaat aan drie kanten mis. Ten eerste kun je slechts bij één organisatie inkopen. Ten tweede wordt het budget van die ene organisatie altijd weer intern aangevuld als ze te weinig ‘verkopen’. En ten derde wordt je eigen budget altijd weer aangevuld als je aan deze interne markt te veel geld hebt uitgegeven.

Ooit werkte ik een tijdje voor de Rijksprojectenacademie, die inmiddels is opgeheven. De academie was opgericht door Rijkssaterstaat, Rijksgebouwendienst en Prorail. Deze drie diensten betaalden elk jaar negen ton aan de Academie voor het geven van opleidingen. Maar de cursisten van dezelfde diensten moesten ook nog eens een marktconforme bijdrage betalen. Dat noemt men dubbel verdienen.

Mechanisme 4: Laten we voortaan alle kennis inkopen

In Groningen is veel misgegaan rond de aardgaswinning en de aardbevingen die daarvan het gevolg waren. Toch is vooral het gebrek aan kennis aan de zijde van overheid schrijnend. Jarenlang voer men blind op de modellen van de NAM, tegenwoordig op de modellen van TNO. Ik zou er niet voor willen pleiten dat de overheid die modellen zelf zou ontwikkelen, maar door het geloof dat je kennis beter kunt inkopen is bijna alle kennis uit de departementen verdwenen. Ook de simpele kennis om te begrijpen waar experts en wetenschappers mee bezig zijn.

Met de kennis is ook het werk op de departementen veranderd: het ging steeds minder om de inhoud en steeds meer om het ‘proces’, wat dat laatste ook mag zijn. Het doet me denken aan de tijden waarin Philips zoveel geld verdiende dat de interne managementlagen een grote kwelling werden. Ze zeiden ‘management (een markt-term), maar ze bedoelden natuurlijk ‘bureaucratie’. Allemaal mensen die geen lampen meer verkochten of nieuwe lampen ontwierpen. Philips is door de markt teruggefloten. Wie fluit de overheid terug? Wie zorgt ervoor dat de overheid gewoon weer zelf aan het werk gaat, in plaats van alles uit te besteden en te denken dat je alle kennis kunt inkopen?

Mechanisme 5: Laten we het uitbesteden goed reguleren

Als ik straks wil lunchen loop ik naar mijn eigen bakker om vers brood te halen. Die andere bakker zint me niet echt. Als ik mezelf daarmee benadeel omdat mijn eigen bakker duurder is, voel ik dat in mijn eigen portemonnee. Een ambtenaar betaalt uit de zak van de belastingbetaler. En dus moet de uitbesteding bij de overheid worden gereguleerd, opdat de beste prijs-kwaliteitverhouding het altijd wint.

Die regulering is inmiddels zo dichtgetimmerd dat je vooraf niet meer met de potentiële opdrachtnemers over het project mag praten. En dus niet meer duidelijk kunt maken wat je echt bedoelt. Terwijl heel veel ambtenaren heel goed weten bij welk bedrijf ze het beste uit zijn voor welk product. Die regulering van de uitbesteding bij de overheid is dus een voorbeeld van een slecht begrip van hoe de markt werkt.

Mechanisme 6: Laten we de leiding regelmatig rouleren

Als het ‘wat’ minder belangrijk wordt dan het ‘hoe’, als het organiseren belangrijker wordt dan het ontwerpen en verkopen van producten, maakt het minder uit wie de leiding krijgt. Dan lijkt het al snel een goed idee om regelmatig het management te verfrissen. En inderdaad als de SG niets van economie weet of van het recht, kun je best na een tijdje op EZK of op J&V weer een andere SG benoemen. Daarmee heeft de SG niet meer de leiding van een departement, omdat een leider richting geeft. Hij of zij is inderdaad niets meer dan een eenvoudig te vervangen manager.

Het vervelende is dat managers ook onder zich bij voorkeur weer managers benoemen, die ook geen richting geven, maar vooral bezig zijn met het nieuwe werken, het anders werken en het weer anders werken. Ik krijg op departementen vaak het gevoel dat de mensen die nog wel met de inhoud bezig zijn, onder al dat management vooral verweesd achterblijven.

Jazeker, het bedrijfsleven kent ook vele managers. Maar er zijn hier wel twee cruciale verschillen met de overheid. Als een bedrijf te veel managers heeft (zie Philips) dan corrigeert uiteindelijk de markt. En het product van een bedrijf laat zich uiteindelijk gewoon niet vergelijken met de complexiteit van de publieke dienstverlening. Je kunt op een departement niet echt leidinggeven als je niet weet voor welke inhoudelijke opgaven dat departement staat.

Mechanisme 7: Laten we ambtenaren gewoon werknemers noemen

'Sinds 1 januari 2020 hebben de meeste ambtenaren zoveel mogelijk dezelfde rechten als werknemers in het bedrijfsleven. Voor ambtenaren geldt dan het private arbeidsrecht. Net als voor werknemers in het bedrijfsleven altijd al het geval was.’ Aldus vermeldt de website van de rijksoverheid. Het is geruisloos doorgevoerd, zij het dat het heel wat jaren heeft gekost. Maar is er nu geen verschil meer tussen een werknemer van een bedrijf die vooral moet bijdragen aan de winst en het voortbestaan van zijn bedrijf en een ambtenaar van de overheid die de publieke zaak én de burger te dienen heeft, en niet alleen zijn afdelingschef.

Tegenspraak heeft binnen de overheid een fundamenteel andere functie dan binnen een bedrijf. Ambtenaren verbeteren met tegenspraak niet alleen het functioneren van de overheid (op zijn minst op termijn). Ambtenaren hebben ook het recht hun eigen grenzen te bepalen in het dienen van de publieke zaak. Zij zijn immers zelf ook burger.

Mechanisme 8: Laten we communicatie blijven zeggen, terwijl we marketing bedoelen

Op het eerste gezicht lijkt het zo mooi: de overheid besteedt steeds meer aandacht aan overheidscommunicatie. De overheid wil schijnbaar transparanter worden. Het tegendeel is het geval. Bij de overheid staat ‘communicatie’ tegenwoordig voor ‘marketing’. Hoe scheppen we een zo gunstig mogelijk beeld van het eigen departement en de eigen minister? En hoe voorkomen we zo goed mogelijk dat informatie die kwalijk is voor dat beeld, toch naar buiten komt?

Daarvoor hebben we tegenwoordig heel veel medewerkers op de afdeling Communicatie nodig. Natuurlijk mag een bedrijf proberen meer kopers te vinden voor zijn producten (hoewel slechte producten altijd wel een keer door de mand zullen vallen), de overheid mag daarentegen nooit proberen een vals beeld te schetsen van haar eigen functioneren, om de simpele reden dat de overheid niet tegenover zijn burgers hoort te staan.

Mechanisme 9: Laten we doen alsof de overheid één van de partijen is

Als je de overheid als een bedrijf ziet, verdwijnt daarmee de exclusieve maatschappelijke positie van de overheid achter de horizon. Dan wordt de overheid inderdaad niet meer ‘een van de partijen’, zoals bestuurskundigen lange tijd met graagte zeiden. En als de overheid zich zo opstelt, vergooit zij daarmee niet alleen haar gezag, maar ook het vermogen om uiteindelijk de knoop door te hakken.

Het is niet voor niets dat Rutte veel ‘tafels’ heeft georganiseerd. Vanuit de gedachte: de ‘bedrijven’ moeten er samen uitkomen. Daarmee ontkennend dat de overheid de unieke democratische taak heeft het publieke belang te behartigen en met name te bepalen wat ‘in het publieke belang’ is.

De overheid is ook de enige partij die burgers kan binden, dat kunnen bedrijven niet en dat kunnen tafels niet. Zo deed zich na het Energie-akkoord en na het Klimaatakkoord de komische situatie voor dat het parlement gewoon ‘zonder last en ruggespraak’ moest besluiten wat er echt moest gebeuren. Ik ben er een groot voorstander van dat een overheid draagvlak zoekt voor haar beleid, maar dat is iets heel anders dan het gezag uit handen te geven en de indruk te wekken dat tafels voortaan de samenleving besturen. Je zal maar op een departement werken en eerst die tafels moeten ondersteunen en vervolgens uitvoering moeten geven aan de wensen van de Kamer over hetzelfde onderwerp.

Mechanisme 10: Laten we omgaan met wetten, zoals bedrijven omgaan met wetten

De overheid moeten we runnen als een bedrijf, ambtenaren zijn werknemers, communicatie is marketing en de overheid is niet meer dan de andere partijen. En, oh ja, de overheid moet zich aan de wet houden, zoals iedereen zich aan de wet moet houden. En als de rechter het ministerie van VWS verplicht om de interne communicatie rondom de deal met Sywert van Lienden te openbaren, kan dat ministerie vanzelfsprekend de keuze maken om niets te openbaren en dagelijks een dwangsom te betalen. Alsof de overheid een bedrijf is. Alsof de overheid niet de hoeder van de democratische rechtsstaat is.

In dat begrip ‘democratische rechtsstaat ligt de ware aard van de overheid besloten. Je kunt namelijk de overheid geen bedrijf noemen, omdat je daarmee de overheid ook de vrijheid van een normaal bedrijf toekent. En die vrijheid hoort de overheid met al haar wetten niet te hebben. De overheid is niet alleen de hoeder van de democratische rechtsstaat, de overheid hoort vooral ingebed te zijn in de democratische rechtsstaat.

Een overheid heeft namelijk veel meer mogelijkheden om het leven van burgers te bepalen dan een bedrijf. Mensen kunnen kiezen tussen bedrijven; burgers zijn onderworpen aan die ene overheid. En daarom is het niet genoeg dat de overheid zich houdt aan de wet. De overheid stelt wetten vast, en dat recht is zodanig ingekaderd dat de burgers zijn gevrijwaard van de almacht van de overheid.

Denk even aan de Toeslagenaffaire. Daar heeft slechts één wijze juriste gezegd: 'Dit hoort niet.’ Terwijl alle ambtenaren zich bewust hadden moeten zijn van hun bijzondere positie, die zij ontlenen aan de bijzondere positie van de overheid. Ze hadden zich moeten realiseren hoe onmachtig de slachtoffers van deze affaire waren. De overheid niet als schild van de zwakken, maar als vijand. In Groningen gebeurt hetzelfde.

De overheid is dus geen bedrijf

Dat krijg je als je doet alsof de overheid een bedrijf is. Om het openbaar bestuur weer op orde te krijgen zullen we juist met die gedachte moeten breken. Maar dan klinken twee terechte vragen: voordien was het toch ook niet alles en hoe moet het dan wel? Nee, voordien was het ook niet geweldig met de overheid. De overheid was in zekere zin traag en in zekere zin bureaucratisch. Maar we kunnen toch moeilijk beweren dat het marktdenken dit probleem werkelijk heeft aangepakt.

De marktwerking heeft op tal van plekken in de samenleving voor een overdaad aan bureaucratie gezorgd. Kijk wat prestatie-indicatoren en concurrentie hebben opgeleverd in de zorg of in het onderwijs. Er werden vroeger minder formulieren ingevuld dan tegenwoordig. En ook binnen de overheid leidt New Public Management (de overheid als bedrijf) vooral tot controle en bureaucratie.

Hoe dan wel? In de kern gaat het om de vraag hoe overheid en burger zich tot elkaar moeten verhouden, nu het niet bevalt om de overheid als bedrijf te zien en de burger als klant. Wat dacht je van: de democratische rechtsstaat versus de burger? Met de idee van de democratische rechtsstaat is niets mis. Wat zou het aardig zijn als overheid, politici en ambtenaren zich gewoon eerst weer eens een tijdje naar de regels van de democratische rechtsstaat zouden gedragen. In elk handboek staatsrecht kunnen ze deze regels vinden.

Laat ik ze ter afsluiting van dit essay in mijn eigen woorden nog even samenvatten.

• De staat dat zijn wij. Burgers dienen de staat en de staat dient de burgers. De politieke vertegenwoordigers zijn burgers die ons tijdelijk vertegenwoordigen.
• Wij allen zijn burgers. Als de staat in ons verlengde ligt, kan de staat nooit tegenover ons staan, zoals in de Toeslagenaffaire het geval was.
• De wet beschermt burgers tegen willekeur. De wet geeft de overheid een instrument om het maatschappelijk verkeer bij te stellen. Maar de wet beschermt vooral burgers tegen willekeur. De waarborgfunctie van het recht. En daarbij is elke burger gelijk.
• De meerderheid beslist, de minderheid wordt beschermd. De politieke vertegenwoordigers besluiten bij meerderheid, de burger kan tegen deze besluiten in beroep gaan, maar uiteindelijk geldt wat democratisch is besloten. Maar immer worden de belangen van minderheden beschermd.
• De overheid beperkt zich tot het behartigen van publieke belangen. Dat zijn die belangen waarvan een meerderheid van de burgers meent dat ze het nastreven waard zijn (klimaat, zorg, sociale zekerheid, een goed functionerende markt et cetera). Wanneer deze belangen door de samenleving zelf kunnen worden behartigd, treedt de overheid terug. Ook dat begrenst het overheidshandelen.
• Machten worden door tegenmachten in toom gehouden. De Kamer controleert de regering en wordt daarom goed en volledig geïnformeerd. Adviezen van Hoge Colleges van Staat worden serieus genomen. En dat geldt ook voor het onafhankelijk toezicht.
• Ministers zijn politiek verantwoordelijk, ambtenaren zijn inhoudelijk gedreven. Ministers zijn verantwoordelijk voor het beleid van de regering. Ambtenaren baseren zich waar mogelijk op kennis van de materie. Ambtenaren zijn er voor het beleid, en niet om een minister overeind te houden. Inhoudelijke rationaliteit gaat bij een ambtenaar voor politieke rationaliteit.
• Politici en ambtenaren zijn integer. Integriteit gaat verder dan de grenzen van de wet. De integriteit is in het geding als publieke en private belangen onvoldoende helder worden onderscheiden. Of als propaganda in de plaats komt van communicatie en liegen in de plaats komt van eerlijkheid. Integriteit is van groot belang voor het vertrouwen dat burgers in hun overheid hebben.
• Vertrouwen is de grondhouding. De democratische rechtsstaat is gebaseerd op vertrouwen. Tot het tegendeel blijkt. De Kamer vertrouwt het kabinet tot deze gegronde reden heeft om het vertrouwen op te zeggen. Ministers vertrouwen hun ambtenaren. Ambtenaren vertrouwen experts. De overheid vertrouwt de burgers. En de burgers vertrouwen hun politieke vertegenwoordigers en de overheid.
• De rechter toetst en bedrijft geen politiek. De rechter beschermt de burger tegen de almacht van de staat. De rechter toetst of de overheid zich aan zijn eigen wetten houdt. De rechter gaat niet op de stoel van de politiek zitten. Maar daarvoor moet vooral de overheid zorgen. Als de overheid zich aan zijn eigen wetten houdt en op tijd zijn eigen wetten aanpast, komt de rechter nooit op de stoel van de overheid terecht.

Ik realiseer me: het is een schoolse opsomming. Maar wat moet je als bijna al die simpele regels door de huidige politici zo gemakkelijk worden genegeerd?