De toeslagenaffaire legde bloot dat er heel was mis gaat bij de inlichtingen die Kamerleden krijgen van de regering. Herhaaldelijk en in verschillende dossiers werden Kamerleden geconfronteerd met onjuiste, ontijdige en onvolledige informatieverstrekking. Er is sindsdien het nodige verbeterd, maar het parlement zou nog steeds beter inzicht kunnen krijgen in ambtelijke stukken die onder de besluitvorming van de regering liggen.

Artikel 68 van de Grondwet bepaalt dat ministers een algemene inlichtingenplicht richting het parlement hebben, tenzij het belang van de staat het verstrekken van inlichtingen onmogelijk maakt. Ministeriële verantwoordelijkheid en inlichtingenplicht zijn dus nauw met elkaar verbonden. ‘Verantwoorden is antwoorden,’ zo stelde Thorbecke al in zijn commentaar bij de Grondwet.[1]

Belangrijke vragen ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid gaan over de omvang ervan. Waarvoor is de minister verantwoordelijk en waarvoor hoort hij of zij wel of niet verantwoordelijk te zijn? Daarnaast is het de vraag hoe ver de inlichtingenplicht van de minister reikt. Over deze vragen zal ik in dit artikel enkele actuele ontwikkelingen bespreken.

Omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid

Van oudsher wordt het standpunt verdedigd dat de verantwoordelijkheid van de minister even ver strekt als zijn bevoegdheden. Zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid.[2] Bij de grondwetsherziening van 1983 stelde de regering dat verantwoording alleen daar kan worden gevraagd waar overeenkomende bevoegdheden bestaan.[3]

Als we kijken naar de omvang van ministeriële verantwoordelijkheid kunnen verschillende posities worden onderscheiden waarin de minister optreedt. Ten eerste oefent de minister samen met de Koning bevoegdheden uit in het kader van de regering (artikel 42 van de Grondwet). De Koning is onschendbaar en de minister is verantwoordelijk voor het handelen en nalaten van de regering (zie kader).

Ten tweede is de minister doorgaans hoofd van een ministerie (artikel 44 van de Grondwet).[4] Deze positie is sterk van belang voor de reikwijdte van zijn verantwoordelijkheid. De overheidstaak is nu eenmaal verdeeld over de ministers. Zij hebben een eigen werkterrein, een eigen begroting, eigen wettelijke bevoegdheden en een eigen ambtelijk apparaat. De leiding over het ministerie impliceert dat zij beslissen over de inrichting van hun ambtelijke organisatie en, onder andere, over benoeming en ontslag van ambtenaren.

De ministers geven richtlijnen, instructies en stellen beleidsregels vast. Ambtenaren handelen veelal in mandaat. Dit alles leidt ertoe dat ministers toegerust zijn om volledig verantwoordelijk te zijn voor het handelen (en nalaten) van hun ministerie. Voor een zelfstandige verantwoordelijkheid van ambtenaren is in de Nederlandse verhoudingen geen ruimte (artikel 69 van de Grondwet).

De omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid wordt daarnaast nog bepaald door de verantwoordelijkheid van de ministers voor de besluiten van de ministerraad (collectieve verantwoordelijkheid), voor hun inbreng in de besluiten van de Raad van ministers van de EU en voor het handelen van de Koning als staatshoofd en als privépersoon (artikel 41 van de Grondwet).

De positie van de minister als hoofd van zijn ministerie, en de daarmee samenhangende volledige verantwoordelijkheid voor de uitvoering van overheidstaken van het ministerie, verzekert in belangrijke mate dat parlementaire controle op het functioneren van de centrale overheid mogelijk is.

Daarmee is niet gezegd dat parlementaire controle op de vervulling van overheidstaken geen tekortkomingen vertoont. In een ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid uit 2020 heeft de Afdeling advisering de aandacht gevestigd op de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van overheidsinstellingen buiten de sfeer van de ministeries.

Zo is al vele jaren een deel van de overheidstaken ondergebracht bij zelfstandige bestuursorganen. Uit de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen blijkt dat de wetgever beoogt de minister ruime bevoegdheden toe te kennen ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen. Maar, ambtelijk-hiërarchische relaties en aanwijzingsbevoegdheden ontbreken voor de betrokken minister. Bovendien zijn er ook semi-onafhankelijke instellingen die zich bijvoorbeeld bezighouden met toezicht, advisering en onderzoek.

De bevoegdheden van de betrokken minister ten aanzien van deze (deels) zelfstandige bestuursorganen zijn beperkt, met als gevolg dat de ministeriële verantwoordelijkheid, en daarmee de parlementaire controle, ook beperkt zijn. Bij gebrekkig functioneren of ernstig falen door zo’n bestuursorgaan kan het parlement wel proberen om de minister ter verantwoording te roepen, maar de minister zal zich in zijn verweer terecht kunnen beroepen op het ontbreken van de juiste bevoegdheden om de betrokken organisatie aan te sturen of te corrigeren. Het enige waar de minister dan op kan worden aangesproken is de noodzakelijkheid om wijziging te brengen in het wettelijke regime betreffende het bestuursorgaan.

Herbezinning noodzakelijk

In zijn advies uit 2020 heeft de Raad van State de nodige kritiek geleverd op de praktijk van zelfstandige bestuursorganen. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is in zijn ogen een verouderde regeling. De gedachte dat zelfstandige bestuursorganen kunnen bijdragen aan een beter beheersbare overheidsorganisatie, is volgens de Raad aan herijking toe.[5]

Vanuit het oogpunt van ministeriële verantwoordelijkheid en parlementaire controle valt er inderdaad veel voor te zeggen om de uitbesteding van overheidstaken aan zelfstandige bestuursorganen te heroverwegen, en ernaar te streven om de controle op het functioneren van deze bestuursorganen te versterken. Om die versterking te realiseren moeten de ministeriële bevoegdheden ten aanzien van deze bestuursorganen worden uitgebreid.

De Raad van State vraagt in het advies uit 2020 in het bijzonder aandacht voor het verschijnsel van onafhankelijke toezichthouders. Het gaat daarbij om toezichthouders die buiten het gezagsbereik van de minister geplaatst zijn en waarvoor bijzondere onafhankelijkheidswaarborgen gelden. Enkele voorbeelden hiervan zijn: de Autoriteit Consument en markt (ACM), De Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Autoriteit persoonsgegevens (AP).

Kenmerkend voor deze toezichthouders is dat op grond van ontwikkelingen in Europese wetgeving steeds verdergaande eisen zijn gesteld aan de onafhankelijkheid van deze instellingen die toezicht houden op geharmoniseerde markten.[6] De onafhankelijke marktoezichthouders hebben taken op het gebied van uitvoering, toezicht, sanctionering en regelgeving. Maar de ministeriële verantwoordelijkheid voor de taakuitoefening door deze marktautoriteiten is, zo merkt de Afdeling advisering in eerdergenoemd advies op, zeer beperkt of nihil.[7]

Deze ontwikkeling van sterk onafhankelijke toezichthouders komt niet overeen met het uitgangspunt dat in een parlementaire democratie, bestuurlijk handelen aan de democratische controle van het parlement onderworpen hoort te zijn. En het werkterrein van deze toezichthouders is bestuurlijk handelen. Dat deze onafhankelijkheid door de EU wordt voorgeschreven, doet daaraan niet af.[8] De Afdeling advisering spreekt van een ontwikkeling die gaandeweg ons staatsbestel substantieel heeft veranderd.[9]

Het belang van onafhankelijk toezicht kan nooit zo ver gaan dat parlementaire controle op de uitoefening van die taken komt te vervallen. Een herbezinning op de onafhankelijkheid van deze toezichthouders is daarom, naar mijn mening, noodzakelijk.

Reikwijdte van de inlichtingenplicht

Artikel 68 van de Grondwet regelt de inlichtingenplicht als volgt: ‘De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.’

De betekenis van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet roept van oudsher vragen op. Lange tijd stond de vraag centraal of deze plicht geldt voor vragen van elk individueel Kamerlid, of slechts wanneer een Kamermeerderheid verzoekt om inlichtingen. Bij de grondwetsherziening van 1987 is deze vraag beslist, en staat in de tekst dat de verplichting ook geldt voor vragen van individuele Kamerleden.

De laatste twee decennia is de aandacht vooral uitgegaan naar de verschonings- of weigeringsgrond ‘strijd met het belang van de staat’, waarbij het staatsbelang om inlichtingen te weigeren zo zwaar weegt dat het eveneens zwaarwegende belang om de Staten-Generaal te informeren daarvoor moet wijken. Want wat houdt deze verschoningsgrond in, en wie bepaalt in welke vorm inlichtingen worden verstrekt?

Zo is het enerzijds denkbaar dat de minister zelf beslist hoe hij of zij inlichtingen verstrekt aan de Kamer. In dat geval kan de minister besluiten om door Kamerleden gevraagde documenten niet te overleggen aan de Kamer, maar te volstaan met een eigen weergave. Een andere benadering is dat de Kamer hier het laatste woord heeft.

In een regeringsnotitie uit 2002 neemt toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Klaas de Vries, het standpunt in dat er overeenstemming bestaat dat indien de Kamer oordeelt onvoldoende te zijn ingelicht, zolang zij de gevraagde stukken niet zelf kent, deze stukken behoren te worden overhandigd.[10] Een beroep op de verschoningsgrond van ‘het belang van de staat’ dient hoge uitzondering te zijn.

De regering koos in 2002 voor een ruime uitleg van artikel 68 van de Grondwet. Bij ambtelijke stukken waar persoonlijke beleidsopvattingen instaan voor intern overleg kon volgens de regering in voorkomende gevallen worden volstaan met het verstrekken van informatie in geobjectiveerde vorm, bijvoorbeeld door het stuk te anonimiseren.[11]

Later, in de jaren van het kabinet-Rutte II (2012-2017) en Rutte III (2017-2021), is onder andere door de toeslagenaffaire een scherpe controverse ontstaan over de vraag of achterliggende ambtelijke documenten wel of niet onder de reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 vallen.

Hierbij heeft een rol gespeeld dat de Kamer herhaaldelijk en in verschillende dossiers geconfronteerd werd met onjuiste, ontijdige en onvolledige informatieverstrekking vanuit de regering. In 2019 berichtte minister Olongren (BZK) de Kamer dat het onder artikel 68 van de Grondwet ‘staand beleid’ is, ‘dat stukken die zien op intern beraad geen onderdeel worden gemaakt van het debat met de Kamer.’[12]

Het verstrekken van dergelijke gegevens zou het goed functioneren van de ministeries, bewindspersonen en ministerraad in de weg staan. De mogelijkheid om stukken in geobjectiveerde vorm openbaar te maken werd niet vermeld. Met deze stellingname koos de regering, in tegenstelling tot de eerdergenoemde regeringsnotitie uit 2002, voor een restrictieve toepassing van artikel 68.

Met het verschijnen van het rapport Ongekend onrecht barstte de bom. Daarin vormt de ontoereikende informatievoorziening aan de Tweede Kamer een belangrijk aspect van het falende overheidsbeleid in de kinderopvangtoeslagaffaire. Het rapport stelt vast dat de informatievoorziening bij Kamervragen en in Kamerdebatten met grote regelmaat hapert.

De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) constateert een structureel tekortschietende informatiehuishouding bij de rijksoverheid. Transparantie, openheid en volledigheid zijn niet de leidende principes bij de beantwoording van Kamervragen, het opstellen van Kamerbrieven en het samenstellen van dossiers in rechtszaken.[13]

Een radicaal ruimere informatievoorziening

In de kabinetsreactie op het rapport van de POK van 15 januari 2021, de dag dat het kabinet-Rutte III ontslag vroeg, kiest het (demissionaire) kabinet voor het bevorderen van een radicaal ruime informatievoorziening aan de Kamer. Het kabinet maakte hiermee een forse ommezwaai waar het gaat om het ter beschikking stellen van interne ambtelijke stukken aan de Tweede Kamer.

Zo moest de grond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ niet langer gebruikt worden als invulling van de weigeringsgrond ‘strijd met het belang van de staat’ in artikel 68 van de Grondwet. Uitgangspunt is voortaan om transparanter te zijn bij het openbaar maken van stukken, ook als die opgesteld zijn voor intern overleg.

Daarnaast geeft het kabinet in zijn reactie aan de informatievoorziening in algemene zin te willen verbeteren door voortaan bij elk stuk onderliggende departementale nota’s openbaar te maken voor de Kamer. Ook de agenda’s en besluitenlijsten van de ministerraad worden voortaan openbaar gemaakt.[14]

Als uitvloeisel van de kinderopvangtoeslagaffaire is tijdens het vierde kabinet-Rutte (2022-2023) inderdaad een nieuwe beleidslijn ontwikkeld. Bewindspersonen moeten voortaan actief – dat wil zeggen: uit eigen beweging – bij toezending van stukken aan de Kamers, ook de onderliggende departementale nota’s openbaar maken die door hen zijn gebruikt bij besluitvorming.

Het kabinet heeft daarbij benadrukt dat er naast een passieve inlichtingenplicht (artikel 68 van de Grondwet) een actieve inlichtingenplicht is, die weliswaar niet uitdrukkelijk in de Grondwet is opgenomen, maar als ongeschreven regel voortvloeit uit de ministeriële verantwoordelijkheid (artikel 42 van de Grondwet). In de ‘Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022’ is verder uitgewerkt hoe deze meer open bestuursstijl op het punt van departementale nota’s gestalte krijgt.[15]

Uitgangspunt is dat voortaan bij de toezending van stukken (wetgeving, begroting, beleidsbrieven, informatiedeling) aan de Kamers de inhoudelijke departementale beslisnota’s, of set van beslisnota’s openbaar worden gemaakt. Het gaat daarbij om de onderliggende nota’s die de bewindspersoon heeft gebruikt om te besluiten over het te verzenden stuk. In de beslisnota worden de overwegingen, alternatieven, relevante feiten, en risico’s op een rij gezet voor de bewindspersoon.[16]

Het kabinet is na de toeslagenaffaire een weg ingeslagen die heeft geleid tot een ruimere toepassing van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet. Belangrijk daarbij is dat persoonlijke beleidsoverwegingen geen reden meer zijn om het verstrekken van ambtelijke documenten te weigeren. Voor de parlementaire controle op het overheidsbestuur kan deze beleidswijziging de komende jaren van grote betekenis zijn. Immers het parlement krijgt op deze wijze beter inzicht in de achtergronden van en de beleidskeuzes bij de besluitvorming in de regering.

De verschoningsgrond ‘strijd met belang van de staat’ blijft echter een nogal onbestemd begrip, waardoor er nog altijd veel mogelijkheden zijn om inlichtingen te weigeren.[17] Daarnaast ontbreekt vooralsnog consensus over de vraag in hoeverre het uitgangspunt van een ruimhartige informatievoorziening ook van toepassing moet zijn als het gaat om door Kamerleden gevraagde specifieke documenten, die geen onderdeel uitmaken van de beslisnota’s, maar wel van belang zijn voor de besluitvorming.

Vooralsnog is er vanuit de regering weinig aandrang om ook deze door de Kamer gevraagde ambtelijke documenten ruimhartig ter beschikking te stellen. Van regeringszijde wordt benadrukt dat de ambtelijke beslisnota’s in beginsel afdoende informatie verschaffen over de achtergronden van de besluitvorming. Men is huiverig om daarnaast andere interne ambtelijke stukken te verstrekken. Het belang van vertrouwelijk ambtelijk overleg is hier in het geding.

Daartegenover staat dat het parlement onder omstandigheden ook buiten de ‘officiële’ beslisnota’s om nadere informatie wil verkrijgen om haar controlerende taak beter uit te oefenen. Het is afwachten hoe de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet zich in dit opzicht de komende jaren verder zal ontwikkelen.

Werk aan de winkel

Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid en de daarmee verbonden inlichtingenplicht is duidelijk in beweging. De roep om versterking van de parlementaire controle is de laatste jaren toegenomen. Het is voor het uitoefenen van parlementaire controle op het regeringsbeleid van overwegend belang dat het parlement beter inzicht krijgt in de beleidsafwegingen die bij de besluitvorming in de regering worden gemaakt. Het parlement is aldus beter in staat zelfstandig een eigen afweging te maken.

Het ter beschikking stellen van beslisnota’s biedt daartoe meer houvast. Maar het is zaak dat het parlement desgewenst ook meer inzicht krijgt in andere ambtelijke stukken die bij de besluitvorming in de regering betrokken zijn, maar niet terug te vinden zijn in beslisnota’s.
Voor het goed functioneren van de parlementaire democratie zijn deze ontwikkelingen gericht op een betere informatievoorziening ongetwijfeld positief te waarderen. Maar er is zeker nog het nodige werk aan de winkel om tekortkomingen te corrigeren.

• Parlementaire controle: fundament van de parlementaire democratie
  In artikel 42, tweede lid, van de Grondwet (GW) wordt in ons staatsbestel de ministeriële verantwoordelijkheid verankerd met de volgende woorden: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.’ Deze grondwetsbepaling dateert van de grondwetsherziening van 1848. In die tijd werd de Koning nog als hoofd van de regering gezien en voor zijn handelen in de regering was de Koning onschendbaar. Dat wil zeggen, hij was geen verantwoording schuldig, oftewel ‘onverantwoordelijk’.
  In plaats daarvan werden de ministers politiek verantwoordelijk voor de daden van de regering. Daarnaast is het uitgangspunt gaan gelden dat, voor zover het openbaar belang in het geding is, ministers ook verantwoordelijk zijn voor het handelen van de Koning als staatshoofd en als privépersoon.[18]
  Doordat de Koning in de loop der jaren geleidelijk uit het centrum van de staatsmacht is verdwenen, heeft de ministeriële verantwoordelijkheid voor de gedragingen van de onschendbare Koning - in al zijn hoedanigheden - sterk aan betekenis ingeboet. Tegenwoordig is dit in de praktijk nog maar zijdelings van belang, en beperkt deze verantwoordelijkheid zich hoofdzakelijk tot incidenten in het handelen van de Koning. Denk bijvoorbeeld aan de geruchtmakende Griekenland-reis van Willem-Alexander in het najaar van 2020 in de week dat minister-president Rutte de Nederlanders vroeg thuis te blijven in verband met de corona-pandemie.
  De kern van de ministeriële verantwoordelijkheid is tegenwoordig vooral dat zij het fundament is voor de verwezenlijking van de democratische controle op het openbaar bestuur in de staat. Op grond van de ministeriële verantwoordelijkheid wordt elk bestuurlijk handelen, van zowel de regering als haar bestuursapparaat, aan de controle van de volksvertegenwoordiging onderworpen.[19]
  Daarmee wordt een van de belangrijkste grondwettelijke uitgangspunten in de parlementaire democratie gediend namelijk: dat geen bestuursbevoegdheid uitgeoefend wordt zonder controle door een door het volk gekozen parlement. Bij uitoefening van overheidsmacht is per definitie controle door het parlement nodig.
  Uit de Grondwet is sinds de grondwetsherziening van 1848 niet alleen af te leiden dát parlementaire controle vorm krijgt via de ministeriële verantwoordelijkheid maar ook hoe deze controle inhoudelijk vorm krijgt.

Noten
[1] J.R. Thorbecke (1906). Aantekening op de Grondwet, eerste deel, ’s-Gravenhage: Martinus Nijhoff, p. 253.
[2] Zie A.D. Belinfante, J.L. de Reede (2015). Beginselen van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer, p. 11 e.v.; Kamerstukken II 1992/93, 21427, nrs. 40 en 41, p. 9.
[3]  Kamerstukken II 1980/81, 16035, nr. 8, p. 2.
[4] De positie van de minister zonder portefeuille blijft hier verder buiten beschouwing. Hetzelfde geldt voor de staatssecretaris die naar buiten als minister optreedt (art. 46 Gw) en in veel opzichten dezelfde positie inneemt als de minister.
[5] Zie verder het advies van de Raad van State, Bijlage nr. 939518 bij Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78, p. 46 e.v.; vgl. veder uitgebreid P.P.T. Bovend’Eert & J.L.W. Broeksteeg (2021). Parlementaire controle en onafhankelijkheid van toezichthouders. In: C. Braun e.a.(red.). Lijdelijk toezien? Onafhankelijk toezicht in de democratische rechtsstaat. Den Haag: Boom juridisch 2021, p. 25 e.v.
[6] Zie hierover o.a.: S. Lavrijssen (2015). Onafhankelijkheid en regulerende bevoegdheden van markttoezichthouders in EU-perspectief. RegelMaat, p. 182-200.
[7] Rapport Afdeling advisering 2020, p. 30.
[8] J.L.W. Broeksteeg (2015). De regelgevende bevoegdheid van zelfstandige bestuursorganen, mede in het licht van het EU-recht. RegelMaat, p. 170-181. Zie in het bijzonder p. 180-181.
[9] Rapport Afdeling advisering 2020, p. 29.
[10] Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 2, p. 3-4.
[11] Zie ook de vervolgnotitie uit 2016, Kamerstukken II 2015/16, 28362, nr. 8.
[12] Kamerstukken II 2019/20, 28 362, nr. 23.
[13] Verslag parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht, Den Haag 17 december 2020, p. 8 e.v.
[14] Kabinetsreactie rapport Ongekend onrecht, 15 januari 2021, Kamerstukken II 2019/20 35 510, nr. 4, p. 17 e.v.
[15] Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022 (Beleidslijn 2022), primair bestemd voor ambtenaren, werkzaam bij ministeries. Vanaf Prinsjesdag 2022 worden voor alle categorieën Kamerstukken de richtlijnen van de beleidslijn gevolgd.
[16] Zie uitgebreid P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, S.A.J. Munneke, J.J.J. Sillen (2023). Factsheet voor vaste Comm, De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 Grondwet, juni 2023.
[17] De beleidslijn 2022 noemt 13 (niet-limitatieve) gronden.
[18] P.P.T. Bovend’Eert (2020). De Koning en de monarchie. Toekomstbestendig? Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 31 e.v.
[19] Zie de Commissie- Scheltema (1993). Steekhoudend ministerschap, Rapport van de externe commissie Ministeriële verantwoordelijkheid. Sdu: Den Haag; Kamerstukken II 1992/93, 21427, nrs. 40 en 41; J.L.W. Broeksteeg (2004). Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht. Deventer: Kluwer 2004, p. 17-21.