Het verbeteren van de democratische zeggenschap van burgers over het onderwijs, de zorg en welzijnsvoorzieningen was een belangrijk streven van de PvdA in de jaren zeventig. Democratiseringsvoorstellen in het parlement haalden het destijds helaas niet. Dat in de decennia daarna de verzorgingsstaat steeds verder op de marktprincipes van het neoliberalisme werd gestoeld, heeft het zeggenschap-probleem er niet eenvoudiger op gemaakt.

Kort na de Tweede Wereldoorlog werd een begin gemaakt met de opbouw van de moderne verzorgingsstaat. Een kwart eeuw later, halverwege de jaren zeventig, besteedden we jaarlijks veertig miljard gulden aan collectieve voorzieningen. Er werkten toen een half miljoen mensen in sectoren als onderwijs, zorg en welzijn.

In de Nederlandse variant van de verzorgingsstaat was er aanvankelijk veel ruimte voor het particuliere initiatief. Levensbeschouwelijk verscheidenheid op terreinen van onderwijs, zorg en welzijn is altijd een belangrijke rechtvaardiging geweest voor het recht van bestaan en de financiering met publiek geld van de uitvoerende organisaties.

Maar dat particuliere initiatief verloor na verloop van tijd in toenemende mate de levensbeschouwelijke grondslag als richtinggevend beginsel. Daarmee ging ook de relatie met de oorspronkelijke achterban verloren. De ontzuiling heeft uiteindelijk in veel sectoren de legitimatie van uitvoeringsorganisaties ondergraven en hun bestaansrecht ter discussie gesteld.

Stijgende vraag naar voorzieningen

Tegelijk deed de aloude wet ‘aanbod schept vraag’ zich gelden. Met de sterke groei van de welzijnssectoren was ook de vraag naar voorzieningen sterk toegenomen. Elke sector in het brede welzijnsterrein kende afzonderlijke wetgeving of een aparte financiële regeling.

Er waren verschillende subsidieregelingen voor onderdelen van de zorg en maatschappelijke dienstverlening en de buurthuizen; voor de bibliotheken bestond een eigen wettelijke regeling. Kortom, het was een lappendeken. De democratische legitimatie van de afzonderlijke voorzieningen was ondertussen ver te zoeken. De burger als gebruiker had maar weinig in te brengen over het beheer van de voorzieningen.

Al deze factoren leidden begin jaren zeventig van de vorige eeuw tot forse kritiek op het functioneren van het welzijnsbeleid. En de overheid werd daarop vanuit de samenleving in toenemende mate aangesproken. Bij de komst van het kabinet-Den Uyl in 1973 lag er dan ook de omvangrijke opgave: de inrichting van een samenhangende structuur voor de welzijnssector. Maar vooral: transparante vormen van bestuur, waarbij de betrokken burgers meer zeggenschap over hun voorzieningen zouden krijgen.

Democratische zeggenschap is een grondrecht

Tot die tijd had de PvdA weinig belangstelling getoond voor de private instellingen voor onderwijs, welzijn en zorg. De partij had een duidelijke voorkeur voor algemene publieke voorzieningen. En bovendien bestond er, op grond van het principe van rechtvaardige verdeling, een voorkeur voor centraal beleid. De keuze voor decentralisatie was nog niet in beeld.

In de jaren zeventig volgde dus een omslag. De toegenomen vraag, de vervlechting van publieke en private belangen en de toename van betrokkenheid van de overheid zette het thema welzijnsbeleid hoog op de politieke agenda. De PvdA-fractie in de Tweede Kamer nam een stevige positie in met het uitgangspunt dat democratische zeggenschap een grondrecht is. Dat betekent dat burgers zeggenschap moeten hebben en verantwoordelijkheid moeten kunnen dragen over voorzieningen die specifiek voor hen bestemd zijn.

Voorstellen in het parlement

Onder de regie van het toenmalige departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk werden twee opvallende beleidsdocumenten aan het parlement voorgelegd. De Kaderwet Specifiek Welzijn en de Nota democratisch en doelmatig functioneren van gesubsidieerde instellingen. De Kaderwet bepaalde dat de besluitvorming over welzijnsvoorzieningen samen met de burgers op lokaal niveau moest plaatsvinden. De Nota bevatte voorstellen voor meer zeggenschap van de burger in het beheer van hun voorzieningen.

Beide voorstellen hadden als doel het initiatief aan de basis van de samenleving te leggen. Want alleen daar kan samenhang worden bewerkstelligd en kan democratisch beheer tot stand worden gebracht. De voorstellen hadden zowel betrekking op het onderwijs, de zorgvoorzieningen, het sociaal-cultureel werk, zoals buurthuizen en bibliotheken, maar ook op de corporaties voor de sociale woningbouw. Het ging dus over om breed terrein van gemeenschapsvoorzieningen.

Helaas: de behandeling van deze beleidsdocumenten werd tijdens de kabinetscrisis van 1977 stilgelegd en de inhoud ervan werd onder het kabinet-Van Agt ingrijpend veranderd.

Zeggenschap in besturen

In een wet Algemene bepalingen democratisering hadden nadere criteria moeten worden uitgewerkt voor de samenstelling van besturen, de wijze van benoemen, de werkwijze en bevoegdheden en verantwoordelijkheden, de beginselen van openbaarheid en verantwoording en de bescherming van de belangen van cliënten. Het was een grote opgave, maar passend in de geest van de jaren zestig, waarin veel aandacht was voor thema’s als openheid en openbaarheid, bewustwording en democratisering.

Het liep anders. De parlementaire behandeling van de plannen vond plaats onder het kabinet-Van Agt/Wiegel (1978-1981) en daarin kwam het initiatief bij het CDA te liggen. En daarmee werd opnieuw voorrang gegeven aan de bescherming van de identiteit van de maatschappelijke organisaties. Het uitgangspunt werd dat bestuurders, medewerkers en vrijwilligers de identiteit van instellingen moesten onderschrijven, dan wel respecteren. Het was een poging vanuit het CDA tot gedeeltelijke herzuiling.

De vernieuwingsbeweging uit de jaren zestig, wat vooral een democratiseringsbeweging was, heeft niet doorgezet. Met de ideeën over de staatkundige vernieuwing is de democratisering van maatschappelijke instituties in latere jaren een stille dood gestorven. En toen moesten de jaren van het markt georiënteerde liberalisme nog komen.

Terugtrekkende overheid

Vanaf het kabinet-Van Agt/Wiegel voerde het verbond van neoliberalen en conservatieven de druk op, om door middel van deregulering, privatisering en marktwerking van de zorgtaken, de verantwoordelijkheid van de overheid te verminderen. De VVD zocht de oplossing via de markt, het CDA koos voor het concept van de zorgzame samenleving. Beide vloeiden uiteindelijk samen in het idee van de participatiesamenleving, waarin de burger zo weinig mogelijk een beroep doet op de publieke middelen.

De financiële kortingen in de jaren tachtig hebben de brede welzijnssector hard getroffen. Maar ook de opkomende professionalisering en de schaalvergroting in de uitvoeringsorganisatie hadden ingrijpende gevolgen. Vrijwilligers maakten gaandeweg plaats voor de beroepskrachten, met name gespecialiseerde, hooggekwalificeerde professionals. Deze claimden een grotere zelfstandigheid en zeggenschap. Niet alleen op het eigen vakgebied, maar ook op het niveau van het beheer van de instellingen. Het ‘lekenbestuur’ werd vervangen.

Er kwamen wel vormen van klachtenregelingen en hier en daar ontstonden cliëntenraden, maar de kern van het besturen bleef buiten beeld van degenen die van de welzijnsvoorzieningen gebruikmaakten. De besturen van de instellingen bestonden steeds meer uit professionele managers. En waar de professionaliteit toeneemt zullen professionele inzichten en normen een stempel drukken op de cultuur en werkwijze van een instelling. Dat is de wereld van de rationaliteit en zakelijkheid, de wereld van specialistische kennis, technologie en cijfers.

Aan de andere kant staat de wereld van de burger, de gebruiker. Die wereld wordt gedomineerd door elementen als kleinschaligheid, elementair, eenduidig en gevoelsmatig. De burger ervaart de wereld overwegend subjectief. De wereld van de professional verschilt soms dus hemelsbreed van de wereld van de mensen waarom het allemaal begonnen is.

De grote claim van de professional op het institutionele besturingsproces heeft de direct belanghebbenden – de klant, het lid, de burger - op steeds grotere afstand gezet door hun de mogelijkheid te ontnemen op essentiële momenten en onderwerpen mee te beslissen. De elementaire behoefte in het leven van de hedendaagse burger tot zelfbeschikking en het feit dat deze daarvoor erkenning zoekt, wordt genegeerd.

Hoe verder?

Is dit een pleidooi tegen de professionalisering? Allerminst. Burgers kunnen in veel situaties niet zonder professionele deskundigheid. Professionalisering is onvermijdelijk maar daar waar de aansluiting wegvalt met degenen voor wie al die professionele deskundigheid bedoeld is, loopt het vast. Waar die aansluiting ontbreekt staat het vertrouwen op het spel en groeit de afstand.

Een soortgelijk proces zien we in het verlies aan vertrouwen tussen diensten van de overheid en de burger in den breedte. De kloof tussen professional en burger is alleen te dichten als we een brug weten te slaan tussen beide werelden. En over die brug zal een druk verkeer moeten komen.

De kloof die overbrugd moet worden is het gebrek aan elementaire invloed en zeggenschap van de burger en gebruiker. Het gebrek aan invloed op de eigen leefomgeving en voorzieningen en op de instituties die vergaand bepalen hoe onze directe leefomgeving en ons persoonlijk leven eruitzien.

Wat staat ons te doen? Het begint met een aanscherping van de analyse van het effect van de neoliberale visie, waarin zeggenschap gelijkstaat aan eigen verantwoordelijkheid als een oplossing van maatschappelijke problemen. Het begint ook met de sociaal-democratische stellingname dat sociale cohesie, de kracht van mensen om zich in groepen en gemeenschappen te verbinden, centraal moet staan.

De neoliberale visie draait om consumentisme, zelfregulering, marktwerking en concurrentie. De welzijnssector is in die opvatting een markt en moet worden bestuurd volgens de principes van de markt. Het heeft in de praktijk niet geleid tot meer zeggenschap van de burger, integendeel.

De sociaal-democratisch visie wordt gedreven door de idealen van gemeenschapszin. Hierin wordt aan burgerschap een actieve inhoud gegeven en wordt geappelleerd aan de sociale verantwoordelijkheid van individuele burgers. De elementaire behoefte aan individuele zelfbeschikking en erkenning vraagt om een sociale context, waarin dit gerealiseerd kan worden.

De twintigste eeuw ging over de beteugeling van staatsmacht en grondrechten voor burgers. De eenentwintigste eeuw gaat over de beteugeling van de instituties, om lokale autonomie en het recht van mensen op invloed en zeggenschap over hun eigen omgeving, hun eigen bestuur, hun eigen omstandigheden en hun eigen ontwikkeling.

Dat betekent het overdragen van verantwoordelijkheden en afbouwen van onnodige hiërarchie in de grote instituties. Het betekent ook ruimte maken voor eigentijdse vormen van zelfbeheer en zelfbestuur, waarin burgers samen met de beroepskrachten hun doelen kunnen bepalen en werken aan oplossingen.

De essentie van de democratiseringsvoorstellen uit de jaren zeventig van de vorige eeuw was om de burger in het planningsproces op lokaal niveau invloed te geven op de aard en omvang van de voorzieningen. En vervolgens op het beheren en besturen van de instituties die die voorzieningen verzorgen. De voorstellen van toen kunnen tot inspiratie dienen voor versterking van de democratie nu.

Professionalisering en schaalvergroting zijn zelfsturende krachten geworden en hebben ons weggevoerd van de elementaire vraag voor wie en wiens belang we bezig zijn. Net als vijftig jaar geleden heeft onze samenleving het nodig de gemeenschappelijkheid en solidariteit te versterken en betekenis te geven aan burgerschap. Daarin past geen dominantie van de professional over de gebruiker, client of deelnemer.

Daarbij hoort dat we ook kijken naar de omvang van de schaal waarop we denken en handelen. Zeggenschap laat zich moeilijk combineren met het grote technocratische project, de schaalvergroting, zoals dat in het onderwijs en de zorg heeft vorm gekregen.

Op een enkele uitzondering na is in de laatste decennia helaas ook in eigen kring de urgentie van de democratisering van de maatschappelijke instituties uit beeld geraakt. Het is hoog tijd om het heilige vuur van de gelijke verdeling van zeggenschap en democratisering aan de basis van de samenleving weer nieuw leven in te blazen.