Vorig jaar werd onder luid gejuich van vakbonden en linkse partijen de Europese richtlijn voor toereikende minimumlonen aangenomen. De implementatie hiervan in Nederlandse wet- en regelgeving is in volle gang. Wat dreigt is een minimale interpretatie van de richtlijn.
Elmar Smid
FNV Beleidsadviseur Europese Zaken
Meer dan een miljoen mensen in Nederland leeft in armoede, zo voorspelt het Centraal Planbureau voor volgend jaar. Veel van hen werken voor onleefbaar lage lonen. Tegelijkertijd neemt het aantal werknemers af dat de bescherming van een collectieve arbeidsovereenkomst (cao) heeft. Deze trend keren is niet eenvoudig, maar de Europese richtlijn voor toereikende minimumlonen, die vorig jaar door de Raad en het Europees Parlement werd aangenomen, biedt hoop. Maar dan moet die richtlijn in Nederland wel zorgvuldig en juist worden ingevoerd.
Of dat gebeurt is nog geen gelopen race. Er bestaat in ons land namelijk ten onrechte een hardnekkig geloof dat we onze zaakjes hier goed op orde hebben. Om die reden geldt er voor de ambtenarij een algemene beleidsregel dat EU-wetgeving zo minimalistisch mogelijk moet worden omgezet. Dat heet dan ‘zuiver’ in beleidsjargon.
Van het eerste conceptvoorstel tot de laatste stemming in het Europees Parlement was ik betrokken bij de totstandkoming van de richtlijn voor toereikende minimumlonen, als beleidsmedewerker voor Europarlementariër Agnes Jongerius. Dat was een hele rit, maar het moeilijkste moet nog komen: uiterlijk op 15 november 2024 moet de invoering van de richtlijn in ons land zijn afgerond. Onder andere hieraan werk ik nu bij vakbond FNV. In dit artikel geef ik weer hoe de onderhandelingen zijn verlopen, welke vernieuwingen de minimumlonenrichtlijn brengt en welke aandachtspunten er voor Nederland zijn bij de implementatie ervan.
Het recht op collectief onderhandelen
In het weekend voor de allerlaatste onderhandelronde, in juni vorig jaar, vond ik mezelf terug in een Brusselse achtertuin met het Franse onderhandelingsteam voor een informeel vooroverleg. De secretaris van de Raad arriveerde in korte broek, want het was warm. We gingen alle punten langs waar nog geen akkoord op was. Ondanks de informele sfeer had het Franse voorzitterschap van de Raad, die namens alle lidstaten moest onderhandelen, door dat het menens was. Wij zouden van tafel weglopen en de onderhandelingen laten klappen als we geen overeenstemming zouden bereiken op ons voorstel om het recht op collectief onderhandelen verder te versterken in het kader van deze Europese richtlijn. Gelukkig kwam er groen licht vanuit Parijs en voor het eerst na maanden onderhandelen durfde ik te hopen dat we eruit zouden komen.
In tegenstelling tot wat veel mensen denken stelt de richtlijn voor toereikende minimumlonen namelijk niet enkel de normen op waar het wettelijk minimumloon (WML) aan moet voldoen. De andere pijler waar deze wetgeving op stut is misschien nog wel innovatiever: het recht op collectief onderhandelen moet worden versterkt, omdat ook het stelsel van cao-afspraken voorziet in minimumloonbescherming. Het geheel aan afspraken door sociale partners over arbeidsvoorwaarden en beloning legt namelijk eveneens een bodem in de arbeidsmarkt. In Italië, Oostenrijk, Zweden, Denemarken en Finland bestaat er zelfs helemaal geen wettelijk minimumloon, daar wordt enkel via collectief onderhandelen voorzien in bescherming door minimumlonen.[1]
Bescherming tegen inmenging
Bij onze inbreng hadden we ons laten inspireren door de verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) over collectief onderhandelen en over de bescherming van het vakverenigingsrecht.[2] Uiteindelijk is in de richtlijn opgenomen dat werknemers en vakbondsvertegenwoordigers die gebruik wensen te maken van hun recht op collectief onderhandelen expliciet beschermd moeten worden.[3] Het gaat onder andere om bescherming tegen discriminatie omdat iemand aan vakbondsactiviteiten mee wil doen en de bescherming van werknemers en vakbondsvertegenwoordigers tegen benadeling. Dit laatste omvat onder meer intimidatie- en vergeldingspraktijken door de werkgever.
In Nederland is er tot nu toe nauwelijks iets voor deze zaken geregeld. Er bestaat enkel wettelijke bescherming van vakbondsleden in het geval van ontslag. Helaas komt dat meestal te laat: de arbeidsrelatie is bij ontslag al zo verslechterd dat er niet veel meer te redden valt, behalve het claimen van een ontslagvergoeding. Tegen andere vormen van discriminatie en benadeling van werknemers die zich verenigen is niets in onze wet opgenomen.
Problemen met het meedoen aan vakbondsactiviteiten vinden juist voor het ontslag plaats: werknemers die zich uitspreken worden op het matje geroepen door hun leidinggevende, krijgen de vervelendste werktaken of ongunstige werkroosters toebedeeld of krijgen bijvoorbeeld geen toestemming voor verlof of scholing. Er zijn tal van manieren waarop een werkgever het leven zuur kan maken van werknemers die voor hun rechten opkomen. En dat gebeurt dus ook.
Werknemer die hun situatie willen verbeteren, staan samen sterker. Maar tegelijkertijd ben je juist het meest kwetsbaar op het moment dat je de stap zet om je te verenigen, en je je kop boven het maaiveld uitsteekt. Dat is de reden dat er in een vroeg stadium al expliciete wettelijke bescherming nodig is tegen dit soort discriminatie en benadeling. Dat geeft vakbonden de handvatten om met kans van slagen tegen discriminatie en benadeling in verweer te komen.
Daarnaast moet er volgens de Europese richtlijn werk gemaakt worden van bescherming tegen de inmenging door werkgevers in de oprichting, werking of het bestuur van vakbonden. In onderhandelingen zijn werknemers immers de onderliggende partij. Daarom moet het arbeidsrecht hen beschermen, om de machtsbalans met werkgevers in evenwicht te brengen.
Helaas zien we ook steeds meer voorbeelden in allerlei sectoren van onze economie van dit soort inmenging. Vakbondsondermijning vindt bijvoorbeeld plaats door leidinggevenden die zelf personeelsorganisaties oprichten. Bij de FNV zien we voorbeelden voorbijkomen waarbij nepbonden zelfs bij de Kamer van Koophandel geregistreerd zijn op dezelfde locatie als het bedrijf.
Inmenging kan ook plaatsvinden door zogenaamde ‘gele bonden’, dat zijn bonden die in hoge mate financieel afhankelijk zijn van de werkgever. Wanneer zij aan de cao-onderhandelingstafel worden uitgenodigd, neemt dat de wind uit de zeilen bij onafhankelijke vakbonden. Het is een verdeel-en-heers-spel dat de werkgever zo met werknemers speelt.
Nederland kent op dit moment geen wetgeving die vakbonden tegen dit soort inmenging beschermt.[4] Er bestaat ook geen jurisprudentie over. Ook op dit vlak schieten we dus tekort. Alleen voor cao’s die algemeen verbindend verklaard worden, hanteert de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een toetsingskader met de vraag of de cao die voorligt wel afgesloten is door een onafhankelijke vakbond. De vereiste van onafhankelijkheid zou voor alle cao’s moeten gelden.
Door de bewoording uit de richtlijn over te nemen in onze nationale wetgeving - dat werkgeversorganisaties en vakbonden beschermd moeten worden tegen elke inmenging door elkaar of door elkaars vertegenwoordigers of leden in hun oprichting, werking of bestuur - kan een rechter in de toekomst op zijn minst naar de feiten kijken of er van inmenging sprake is geweest in concrete gevallen of bij de totstandkoming van specifieke cao’s.[5] Daardoor zal het riskanter worden voor werkgevers om cao’s af te sluiten met afhankelijke bonden.
Recht op toegang tot de werkvloer
Verder wijst de richtlijn ook op het recht op toegang van vakbonden tot de werkvloer, als onderdeel van de informatievoorziening voor cao-onderhandelaars en de bescherming tegen inmenging.[6] Als de vakbond aan de poort staat te flyeren wordt nu door de bedrijfsmanager vaak de politie gebeld, om erop toe te zien dat we het bedrijfsterrein niet betreden. Het signaal dat daarvan uitgaat voor werknemers is dat de werkgever je niet met de vakbondsvertegenwoordigers moet zien. Veel van mijn vakbondscollega’s hebben verhalen over hoe zij tegengewerkt zijn door leidinggevenden om vrijelijk met de werknemers te kunnen spreken. Dat smoort de organisatie van werknemers in de kiem: het schrikt mensen af, en dat is precies waar zo’n werkgever op uit is.
De belangen en wensen van werknemers kunnen ophalen is een conditio sine qua non om collectief te kunnen onderhandelen. Wanneer je het recht op toegang tot de werkvloer wettelijk waarborgt wordt het buiten de deur houden van de bond letterlijk moeilijker. In Duitsland is de toegang tot de werkvloer bijvoorbeeld wel wettelijk verankerd. Sterker nog, daar is het recht op toegang tot de werkvloer zelfs al uitgebreid om toegang te verschaffen aan vakbonden via de digitale communicatiekanalen binnen een bedrijf, om zo met werknemers over hun belangen te kunnen spreken. In het Nederlandse wetgevende kader valt op dat vlak nog een wereld te winnen.
Verbeteren cao-dekkingsgraad
Een andere vernieuwing van de Europese richtlijn is dat er een inspanningsverplichting is opgenomen voor die lidstaten waar de cao-dekkingsgraad onder de 80% ligt. Die landen moeten samen met sociale partners voor november 2025 met een nationaal actieplan komen met maatregelen om dit percentage omhoog te krikken.
In Nederland is de cao-dekkingsgraad (het aantal werknemers die de bescherming van een cao geniet) gezakt naar 70,4%, terwijl we twee decennia geleden nog boven de 90% zaten.[7] Het Nederlandse stelsel van cao-afspraken staat dus onder druk en dat is zorgelijk omdat een cao zorgt voor fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden voor iedereen en voor arbeidsrust. Werkgevers hoeven dan immers niet met alle individuele werknemers over arbeidsvoorwaarden te onderhandelen en de kans op wilde stakingen vermindert.
In de richtlijn wordt onderkend dat zowel de flexibilisering van de arbeidsmarkt als de praktijken van vakbondsondermijning als structurele oorzaken debet zijn aan deze neerwaartse trend. In Nederland is het nodig dat zo snel mogelijk met sociale partners gesproken wordt over een pakket aan maatregelen om deze trend te keren.
Het minimumloon toetsen op toereikendheid
Aan het begin van de rit heeft BusinessEurope, de Europese koepel van werkgeversorganisaties waar ook VNO-NCW lid van is, ons een dienst bewezen door na een lobbygesprek hun ‘position paper’ met ons te delen. Hierin staat dat BusinessEurope liever helemaal geen richtlijn wil en als er dan toch aan een wetsvoorstel gewerkt werd, dat er geen verplichtingen in mogen zitten. Door deze position paper konden we goed voorspellen wat er uit de positie van de lidstaten zou komen rollen, omdat de werkgeverslobby meestal goeddeels door de Raad wordt gekopieerd. Daar konden we dus op anticiperen.
Verplichtingen voor het vaststellen van het wettelijk minimumloon (WML) zitten namelijk wel degelijk in deze richtlijn. Allereerst moeten vier criteria meegewogen worden om de hoogte van het minimumloon te bepalen, die rekening houden met de welvaartsontwikkeling in een land. Dan gaat het om 1) de koopkracht en kosten voor levensonderhoud, 2) het niveau van de lonen en de verdeling ervan, 3) het groeipercentage van de lonen en 4) de nationale productiviteitsontwikkelingen op lange termijn.
Het doel is uiteindelijk dat de loonverschillen binnen en tussen landen kleiner worden - opwaartse sociale convergentie heet dat in vakjargon. Het doel is dus niet dat mensen met de hakken over de sloot het hoogstnoodzakelijke kunnen kopen van het wettelijk minimumloon, maar dat mensen die het minimumloon verdienen meedelen in de welvaart van het land waarin zij wonen.
In het nummer van Socialisme & Democratie van april dit jaar beschreef Wiemer Salverda al dat van meedelen in welvaart voor Nederlanders die het minimumloon verdienen, bijster weinig terecht is gekomen: het minimumloon is ver achtergebleven bij de verdiende lonen.[8] Salverda heeft berekend dat in 2022 het minimumloon 23% lag dan in 1979,[9] terwijl de welvaart van andere werkenden wel sterk is toegenomen.
Om te kunnen beoordelen of het minimumloon nog toereikend is, is daarom nóg een verplichting ingevoerd in de Europese richtlijn. Er moeten referentiewaarden gebruikt worden, waarmee je op elk moment moet kunnen toetsen of het wettelijk minimumloon nog wel voldoet. Die referentiewaarden moeten rekening houden met de twee dimensies van toereikendheid: iemand moet fatsoenlijk kunnen rondkomen van het wettelijk minimumloon én het moet een eerlijk loon zijn in verhouding tot de loonontwikkelingen in de rest van het land.
Al jarenlang hanteert de OESO hiervoor de zogenaamde Kaitz-index - 60% van het mediaanloon - om dit te kunnen meten. Om die reden is dit percentage dan ook als aanbevolen norm opgenomen in de EU-richtlijn. Toen het minimumloon in 1969 werd ingevoerd zat Nederland nog boven deze norm. Toen kwam het bruto minimumloon uit op 66% van het bruto mediane loon. Intussen is die verhouding gezakt naar nog maar 46,6% in 2022.[10]
Het huidige, nu demissionaire, kabinet, zo blijkt uit de beantwoording op Kamervragen, wil echter geen referentiewaarden maar referentiebudgetten gaan gebruiken om op een toereikende hoogte voor het wettelijk minimumloon uit te komen.[11] Op die manier kan ze er allerlei toeslagen bovenop plussen en een strategische keuze maken wat voor gemiddelde huishoudboekjes als voorbeelden naar voren worden geschoven. Of een werknemer een toeslag krijgt, hangt evenwel af van iemands gezinssituatie, woonsituatie en vervoersmiddel dat nodig is om op het werk te kunnen komen. Deze toeslagen meenemen in de berekening van gemiddeldes, levert al snel een vertekend beeld op.
In andere EU-landen gaat dit beter dan bij ons, daar wordt voor de implementatie van de richtlijn naar de lonen gekeken: Frankrijk, Portugal en Slovenië zitten nu al boven de Europese norm. En Duitsland en het Verenigd Koninkrijk staan boven Nederland in het rijtje. In België, Bulgarije, Ierland, Slowakije en Spanje is deze referentiewaarde sinds kort in nationale wetgeving opgenomen, om er binnen afzienbare tijd naartoe te groeien. Daarnaast was het minimummaandloon bij onze zuider- en onze oosterburen op 1 januari van dit jaar voor het eerst in de geschiedenis niet alleen relatief hoger dan bij ons, maar ook absoluut.[12]
Voor een minimumloon waar je van kunt rondkomen en dat al te grote inkomensverschillen voorkomt, is het logisch om voor 60% van het mediaanloon te kiezen. Dat is ook de Voor16-campagne van de FNV op inzet. Om aan de Europese norm te voldoen heb je in 2024 namelijk een minimumloon van € 16 per uur nodig.[13] Het is nu nog onduidelijk welke referentiewaarden er in Nederland gehanteerd zullen gaan worden, maar de wens van het kabinet om deze referentiewaarden te vertroebelen met toeslagen toont eigenlijk vooral aan dat het loon op zichzelf niet toereikend is.
Minimumjeugdloon
Het laatste hete hangijzer tijdens de onderhandelingen was wat er met afwijkingen van het normale minimumloon moest gebeuren, zoals het jeugdloon. Als het aan Agnes Jongerius had gelegen, had zij die mogelijkheid van afwijkingen het liefst in één klap voor de hele EU afgeschaft, maar helaas ontbrak de juridische grondslag om dat op Europees niveau te doen. Tot diep in de nacht hebben we met de Fransen onderhandeld over het wetsartikel dat hierop ingaat. Spanje was bijvoorbeeld bezorgd dat de bewoording ervan te veroorlovend zou zijn, terwijl andere lidstaten juist helemaal niet van regels over uitzonderingen wilden weten.
Omdat afwijkingen het belangrijkste doel van de richtlijn – werknemers de bescherming geven van een toereikend minimumloon – schaden, zijn deze aan voorwaarden gebonden. Enkel als ze non-discriminatoir en evenredig zijn, terwijl ze een legitiem doel nastreven, zijn afwijkingen straks nog toegestaan.
Ook Nederland moet haar afwijkingen, zoals het jeugdloon of de mogelijkheid om 25% van het loon van arbeidsmigranten in te houden voor hun huisvesting, toetsen in het licht van deze voorwaarden. En natuurlijk moeten ook eventuele toekomstige uitzonderingen op het wettelijk minimumloon aan deze voorwaarden voldoen.
Laten we het jeugdloon in Nederland eens onder de loep houden. Er is best een lans te breken voor het argument dat respectievelijk 20% (20 jaar), 40% (19 jaar) of 50% (18 jaar) minder betaald krijgen per maand voor het doen van hetzelfde werk leeftijdsdiscriminatie is.[14] Jongeren doen hetzelfde werk als hun oudere collega’s, maar krijgen daarvoor flink minder betaald. Wanneer ik Belgische collega’s vertel dat in Nederland supermarkten volledig op jongeren draaien, omdat die goedkoper zijn, kijken ze me onbegrijpend aan. Daar is in een supermarkt werken een normale baan, die door mensen van allerlei leeftijden gedaan wordt en waar Ahold-Delhaize een normaal cao-loon voor uitbetaalt.
De schoen wringt ook met betrekking tot de evenredigheidsvoorwaarde. Voor de Europese Commissie is het inherent dat in het kader van de evenredigheid gekeken moet worden naar de toereikendheid van het loon dat er overblijft. Maar door het jeugdloon zitten 18- en 19-jarigen in ieder geval al onder het bijstandsniveau, wat we in ons land als absoluut bestaansminimum hanteren. Je zult er als jongere maar op aangewezen zijn. In 2020 concludeerde het NIBUD al dat een 18-jarige alleenstaande zelfstandig wonende jongere iedere maand € 240 tekortkomt.[15]
In het kader van de evenredigheid moet ook de legitimiteit van de inbreuk op het normale minimumloon worden getoetst. Oftewel: zijn er meer geëigende manieren om het doel dat de uitzondering nastreeft te bereiken? Voorheen was de rechtvaardiging van ons jeugdloon dat het jeugdwerkloosheid tegen zou gaan, maar in de huidige krappe arbeidsmarkt kan dat geen argument meer zijn.
Nu wordt aangegeven dat het tegengaan van vroegtijdig schoolverlaten de reden is om het jeugdloon te laten voortbestaan. Opvallend zijn de resultaten uit het onderzoek dat hierover in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is uitgevoerd, na de verhoging van het minimumjeugdloon in 2015. Daaruit blijkt namelijk dat jongeren tussen 18 en 22 jaar hierdoor niet minder vaak een opleiding zijn gaan volgen.[16]
De legitimiteit van het bestaan van ons jeugdloon is dus discutabel. Vroegtijdig schoolverlaten kan beter worden tegengaan met andere middelen. De herinvoering van de basisbeurs voor studenten zal er een grote impact op hebben, bijvoorbeeld. Het scheelt ook meteen dat veel jongeren er dan niet meer zoveel naast hoeven te werken om hun o zo belangrijke opleiding te kunnen financieren.
Daarnaast raakt het jeugdminimumloon ook jongeren onder de 21 jaar die al een startkwalificatie op zak hebben. Wanneer schoolverlaten het doel is zou dit schot hagel hen niet mogen treffen, maar dat doet deze wel. Kortom: het jeugdloon dient vooral om werkgevers aan belachelijk goedkope arbeidskrachten te helpen.
Nederland blijft juist achter
Nederland heeft een traditie om Europese richtlijnen zo minimalistisch mogelijk te implementeren en de grenzen op te zoeken van waar echt absoluut niet omheen valt te komen. Hierdoor wordt het doel van de EU-wetgeving uit het oog verloren. We denken vaak het beste jongetje van de Europese klas te zijn, maar op het gebied van het waarborgen van vakbondsrechten, de toereikendheid van het wettelijk minimumloon en de legitimiteit van het jeugdminimumloon zijn we dat zeker niet. Voor werknemers die het water aan de lippen staat zijn deze zaken ontzettend belangrijk. Hopelijk krijgt dit tijdens de behandeling van de implementatiewetgeving de aandacht die het verdient.
Noten
[1] Voor deze vijf landen zijn artikelen 5, 6, 7 en 8 van de richtlijn – die over het WML gaan – om die reden niet van toepassing. Voor de overige 22 lidstaten is de gehele richtlijn van toepassing.
[2] IAO-conventies 87 en 97.
[3] In artikel 4, eerste lid, en artikel 12, tweede lid, van richtlijn 2041/2022 voor toereikende minimumlonen in de Europese Unie.
[4] Artikel 2 van de Wet op de CAO regelt enkel wat in de statuten opgenomen moet worden als een vereniging zich een vakbond wil noemen, maar gaat niet in op bescherming tegen inmenging bij oprichting, werking en bestuur: ‘Eene vereeniging van werkgevers of van werknemers is slechts bevoegd tot het aangaan van collectieve arbeidsovereenkomsten, indien de statuten der vereeniging deze bevoegdheid met name noemen.’
[5] Rik van Steenbergen (2021). Geen cao zonder onafhankelijke vakbond: Het belang van onafhankelijke vakbonden en hoe dat te waarborgen; naar het voorbeeld van Duitsland, Tijdschrift Arbeidsrechtpraktijk 1.
[6] Zie overweging 24 van de richtlijn 2041/2022 voor toereikende minimumlonen in de Europese Unie.
[7] Paul de Beer, op basis van cijfers van het CBS en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (2023).
[8] Wiemer Salverda (2023). Het minimumloon moet nog (veel) meer stijgen. S&D 2023/2.
[9] Wiemer Salverda (2023). Welvaartswinst afgelopen halve eeuw voorbijgegaan aan sociale minima. ESB.
[10] Jacob-Jan Koopmans (2023). De mythes rondom een hoger minimumloon ontkracht. ESB.
[11] Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-31, nr. 679.
[12] Eurofound (2023). Minimum wages in 2023: Annual review, Minimum wages in the EU series, Publications Office of the European Union, Luxembourg; OECD, Minimum Relative to Average Wages of Full-Time Workers.
[13] Jacob-Jan Koopmans (2023). De mythes rondom een hoger minimumloon ontkracht. ESB.
[14] Rijksoverheid, Bedragen minimumloon 2023.
[15] NIBUD (2020). Rondkomen met een laag inkomen én tegemoetkomingen - Voorbeeldbegroting: alleenstaande, zelfstandig wonend, 18 jaar in 2020.
[16] SEO (2018). Verkenning effecten aanpassing minimum(jeugd)loon: De invloed van de verhoging van het wettelijk minimumloon voor 18- tot en met 22-jarigen op de werkgelegenheid en bbl-instroom, SEO-rapport nr. 2018-84, Amsterdam.
