Zet je alle maatregelen die gemeenten gebruiken om inwoners met een laag inkomen te ondersteunen op een rij, dan zie je een wirwar aan regelingen. De bedragen waar mensen aanspraak op kunnen maken verschillen bovendien enorm; in de ene gemeente kun je makkelijk duizend euro meer krijgen dan in de buurgemeente.

Al ver voordat de energieprijzen de pan uit rezen en de inflatie in de dubbele cijfers belandde was er in Nederland sprake van een bestaanszekerheidscrisis. De ongelijkheid wordt steeds groter en het fenomeen werkende armen is helaas allang niet meer iets van ergens ver weg. Steeds meer mensen kunnen de eindjes niet meer aan elkaar knopen.[i]

Om deze burgers te helpen het hoofd boven water te houden bestaan er tal van ondersteunende maatregelen. Een voorbeeld daarvan is de energietoeslag. Toegegeven: er waren enkele aanmoedigingen van de linkse oppositie voor nodig, maar voordat het prijsplafond in werking trad, compenseerde het kabinet de plotseling stijgende gasprijzen met een energietoeslag van € 1300 voor mensen met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm. Gemeenten werden verantwoordelijk voor de uitkering. Bovendien konden de lokale overheden naar eigen inzicht de doelgroep voor de toeslag verbreden, en dat deden sommige dan ook.

De regeling was een groot succes, vanwege de snelheid én vanwege het bereik. Ongeveer 90% van de doelgroep kreeg het bedrag op de rekening.[ii] En dat is bijzonder, want veel andere inkomensondersteunende regelingen van gemeenten bereiken hun doelgroep(en) maar zeer beperkt.

Sinds 2015 is de toekenning van inkomensondersteunende maatregelen volledig bij de gemeenten terechtgekomen. Met een beperkte beleidsvrijheid en zonder voldoende budget. Immers, ook op dit deel van de decentralisaties, de Participatiewet, werd gekort.

Gevreesd werd voor grote lokale verschillen. Alle reden voor het Centrum voor Lokaal Bestuur (CLB) om de uitvoering van inkomensondersteunende maatregelen beter te bekijken en te inventariseren welke verschillen er zijn en of, en zo ja hoe, deze verklaard kunnen worden. De belangrijkste conclusies: er zijn zeer grote verschillen tussen gemeenten en we hebben het allemaal zo ingewikkeld gemaakt dat mensen ontmoedigd worden gebruik te maken van de regelingen.

Eigen beleid gemeenten

Het Centrum voor Lokaal Bestuur heeft het afgelopen halfjaar informatie verzameld over de bijzondere bijstand, de individuele inkomenstoeslag, de participatieregelingen 18- en 18+, de energietoeslag en de collectieve zorgverzekering. Op deze onderwerpen kunnen gemeenten hun eigen beleid voeren. De ondergrens is de bijstandsuitkering, gemeenten zijn verplicht deze regeling uit te voeren. Voor de andere regelingen hebben gemeenten beleidsvrijheid.

Deze regelingen hebben we bekeken in 131 gemeenten, verdeeld de grote steden, de middelgrote steden en de grootste plattelandsgemeenten. Daaraan toegevoegd is nog een beperkt aantal gemeenten die bijzonder zijn, bijvoorbeeld omdat ze al jaren de verkeerde lijstjes aanvoeren of juist als zeer vermogend gelden.

We hebben allereerst gekeken per gemeente wie de doelgroepen zijn voor deze regelingen, hoe deze worden gedefinieerd, wat de hoogte van de inkomensondersteunende maatregel zelf is en welke bijzonderheden er gelden om daarvoor in aanmerking te komen. Bij de omschrijving van de doelgroep kan een leeftijdscriterium worden gehanteerd of een minimumaantal jaren dat iemand in armoede moet leven om er aanspraak op te kunnen maken. Daarnaast wordt vaak als criterium voor toelating (of uitsluiting) gebruikt of iemand perspectief heeft op verbetering in zijn of haar inkomenssituatie. Verder zijn er beperkingen met betrekking tot hoeveel spaargeld je mag hebben en de waarde van een eventuele auto, motor of caravan.

De hoogte van een regeling is vaak gebaseerd op een percentage van de wettelijke bijstandsnorm, bijvoorbeeld 110% of 130%. Meerdere gemeenten kiezen voor een ander type omschrijving zoals een ‘laag inkomen’ of hanteren de term ‘maatwerk’ om de doelgroep af te bakenen, al dan niet in samenhang met termen als ‘langdurig’ of ‘meerjarig’.

Deze verzamelde gegevens hebben we afgezet tegen het inwoneraantal van de onderzochte gemeenten, tegen het gemiddeld inkomen in de verschillende gemeenten en tot slot is er gekeken of er een verband valt te ontdekken met de politieke samenstelling en de deelname aan het bestuur in deze gemeenten. Als vindplaats voor deze gegevens hebben we de gemeentelijke websites gebruikt. De keuze om alleen de gemeentelijke website te gebruiken als vindplaats voor informatie over de regelingen is gebaseerd op de veronderstelling dat inwoners en intermediairs ook op deze wijze zoeken. Dit heeft een nadeel: de informatie kan achterhaald zijn of niet in overeenstemming zijn met de beleidsregels van de gemeente.

Twintig minimaregelingen is heel normaal

Wat opvalt is dat we de wereld van de inkomensondersteunende maatregelen ongelooflijk ingewikkeld hebben gemaakt, de regelingen buitelen over elkaar heen. Een gemeente met meer dan twintig minimaregelingen is geen uitzondering en vaak worden voor deze regelingen ook verschillende inkomensnormen gehanteerd. Het kan bijvoorbeeld goed voorkomen dat een gemeente voor toegang tot de bijzondere bijstand 110% van de bijstandsnorm hanteert en voor de toegang tot de individuele inkomenstoeslag 130%.

De verschillen tussen gemeenten kunnen bovendien groot zijn, zowel wat betreft de definiëring van de doelgroep als in de bedragen of vergoedingen waar inwoners recht op hebben. Zo kan het zijn dat in gemeente A een regeling niet of beperkt wordt toegepast maar in gemeente B hetzelfde huishouden hiervoor € 1100 per jaar krijgt. Een gezin met een inkomen tot 130% van de bijstandsnorm heeft in Tilburg of Pekela bijvoorbeeld geen recht op de ‘meedoen regeling 18-’, terwijl het gezin in Gorinchem € 185 (0 t/m 3 jaar), € 333 (4 t/m 11 jaar) of € 579 (12 t/m 17 jaar) per kind per jaar krijgt.

Er is niet één verklaring waarom gemeenten verschillende normen stellen en regelingen hanteren. De financiële positie van de gemeente, eerdere overschrijdingen op deelbudgetten, wel of geen nadeelgemeente,[iii] een verkeerd beeld van de budgettaire gevolgen, mensbeelden, goedbedoelde moties, samenstellingen van colleges, de omvang van de doelgroepen - alles kan meespelen als factor waarom iets wel of niet wordt gedaan. Maar alle verklaringen ten spijt: voor inwoners kan dit niet anders overkomen dan willekeur, want in welke gemeente je woont heeft grote invloed op de bestaanszekerheid.

Voor iedereen complex

Gemeenten zijn ook trots op de verschillende regelingen, die zich uitstrekken van de omruilregeling voor duurzaam witgoed en kledingbonnen tot deelname aan (sport)verenigingen of de reparatie aan de auto. Voor de bijzondere bijstand geldt daarbij overigens dat de kosten (mits dit de goedkoopste oplossing is) onvermijdbaar moeten zijn en niet ergens anders in aanmerking kunnen komen voor een vergoeding.

Dit alles leidt echter wel tot een woud aan regelingen waarin de inwoners én hun hulpverleners met regelmaat verdwalen, net als de bestuurders en raadsleden. In de klankbordgesprekken die we hebben gevoerd met raadsleden en wethouders over onze bevindingen bleek met regelmaat dat kennis over de regelingen in de eigen gemeente niet volledig of juist was.

Elke gemeente worstelt met de vraag hoe je inwoners zicht geeft op de regelingen die er zijn en wie daarvoor in aanmerking komt. Soms is er een toegangspagina met een soort van menukaart met regelingen, soms is er een website van een gemeenschappelijke regeling die het minimabeleid voor meerdere gemeenten uitvoert, soms is er een mix van dit alles met heel veel doorklikmogelijkheden en heel weinig concrete handvatten in relatie tot de vraag: ‘is dit iets voor mij of niet’.

Voor de vele intermediairs die helpen bij de aanvraag van deze regelingen en voor degenen die het op eigen kracht proberen te doen zijn de aanvraagformulieren een volgende drempel. Per regeling is er vaak een apart formulier en die hebben een ding overeen, hun lengte. Een formulier van zeven pagina’s is eerder regel dan uitzondering.

Regelingen die er wel zijn maar niet worden gebruikt

Door al deze complicerende factoren maken veel mensen geen gebruik van bestaande regelingen. In beleidsjargon heet dit niet-gebruik. Dit niet-gebruik bij gemeentelijke regelingen kan heel hoog zijn; schattingen lopen van 43% tot 80%.[iv] Lagere schattingen (20%) van het niet-gebruik komen in individuele gemeenten ook voor. Daar staat tegenover dat de energietoeslag een bereik had van 90%.[v]

Regelingen met een hoog niet-gebruik zijn nu net de regelingen die inwoners met lage inkomens voorzien van aanvullende tegemoetkomingen. Het niet-gebruik heeft verschillende oorzaken: de regelingen zijn te complex, de mensen die ervoor in aanmerking komen kunnen de aanvraag niet zelf uitvoeren, zij hebben angst voor een terugvordering of hebben een verkeerd beeld van waar ze recht op zouden kunnen hebben.

Het ministerie van Sociale Zaken maakt onderscheid in de oorzaken van het niet-gebruik op het niveau van de burger, de regelgeving en de uitvoering. Wij voegen daar de politiek aan toe. In het onderzoek zijn we ook tegengekomen dat niet-gebruik niet als een probleem wordt ervaren. In het politieke debat gebruiken raadsleden niet-gebruik als argument om te onderbouwen dat regelingen niet noodzakelijk zijn, immers – in hun opvatting – tonen inwoners met het niet-gebruik aan ook zonder de regeling te kunnen en daarmee zou deze niet noodzakelijk zijn en hoeft er ook geen bekendheid aan te worden gegeven.

De cultuur en het mensbeeld van een gemeente en de gemeentelijke organisatie zijn vaak spelbepalers in relatie tot het naast mensen gaan staan en werken vanuit vertrouwen. Als inwoners geen kennis hebben over hun rechten en vooral gezien worden als ‘bankzitters’, dan zal de uitvoering weinig problemen hebben met het niet-gebruik en wordt daar ook geen actie op ondernomen. Het niet-gebruik wordt dan niet gezien als een probleem waarvoor politieke verantwoordelijkheid geldt en dan zal er niet veel veranderen.

We zijn ook alternatieve werkwijzen tegengekomen waarin ambtenaren meer (financiële) speelruimte hebben en er meer ruimte is voor de menselijke maat. Bijvoorbeeld in de vorm van regelvrije budgetten die ambtenaren kunnen toekennen op basis van hun eigen inschatting (met of zonder politieke dekking), in stress-sensitieve dienstverlening waarin de aanvrager het tempo bepaalt en positief wordt bejegend en bij gemeenten die experimenteren met één vorm van toegang voor alle regelingen.

Ook heerst bij sommige gemeenten de verwachting dat het maatschappelijk middenveld de rol van intermediair kan vervullen - dit zien wij als niet waar te maken. Onderwijzers kennen een enorme werkdruk en dat geldt ook voor huisartsen en de jeugdzorgmedewerkers. Deze mensen kennen niet alle regelingen en hebben geen tijd om zich daarin te verdiepen. Intermediair zijn vereist vakkennis te hebben, van de regelingen, van het vakjargon, van de doelgroep en hoe je die ondersteunt. De intermediair moet de taal spreken die begrepen wordt door zowel inwoner als instanties.

Tegelijkertijd zien we dat als regelingen wél succesvol en bekend zijn, het budget snel op kan zijn, waardoor inwoners achter het net vissen en er wachtlijsten ontstaan. Dit mogen wij niet accepteren. Inkomensondersteuning en minimaregelingen zijn per definitie niet op. Het geld in de portemonnee van de inwoner is op.

Onderling vertrouwen

De gemeente moet betrouwbaar zijn. Dat is de minimale voorwaarde om inwoners gebruik te laten maken van deze regelingen. Alleen worden gemeenten op hun beurt weer geconfronteerd met een onbetrouwbare rijksoverheid. Het wetsvoorstel over de energietoeslag voor 2023 kwam pas in juli, dat is veel later dan het kabinet had beloofd, en de beoogde inwerkingtreding is pas in oktober. Hoewel het wetsvoorstel er ligt, weten gemeenten nog steeds niet welke bedragen ze zullen ontvangen om de energietoeslag uit te voeren in 2023.

Eerdere beloftes dat iedereen die deze toeslag in 2022 had ontvangen die ook zou krijgen in 2023, stonden lang op losse schroeven. Dit voedt de angst voor de onbetrouwbaarheid van de overheid en het voedt de angst van gemeenten voor eventuele tekorten. Gaan zij nu zelf voorschieten, dan is het maar de vraag of ze dit vergoed krijgen van het rijk.

Wat te doen

De verschillen tussen gemeenten hebben grote gevolgen voor de bestaanszekerheid van inwoners en zijn daarom onaanvaardbaar en niet te verdedigen. Rechtsongelijkheid tussen inwoners is een gevolg, net als een verder afbrokkelend vertrouwen in de overheid. Alle mooie woorden over de mens centraal stellen, werken vanuit vertrouwen en de nieuwe bestuurscultuur ten spijt, merken mensen die afhankelijk zijn van minimaregelingen om rond te kunnen komen daar weinig van. Dat kan alleen door echt afscheid te nemen van deze ingewikkelde uitvoeringspraktijken, een bezem door de regelingen te halen en door aan de mensen te vragen: wat heb je nodig om het hoofd boven water te houden?

Lokale politici moeten bij het indienen van weer een nieuwe motie om armoede te bestrijden bedenken wat de samenhang is met de andere regelingen. Lokale bestuurders zouden het als hun opdracht moeten zien de angstcultuur die gericht is op voorzichtigheid en risicomijding te bestrijden. Geef ambtenaren de ruimte voor maatwerk, vertrouw op hun vakkennis en geef hun rugdekking.

Werk aan goede, actuele en begrijpelijke informatie over regelingen op de gemeentelijke website, ook als regelingen worden uitgevoerd door samenwerkingsverbanden of gemeenschappelijke regelingen. Maar nog veel belangrijker is dat er bij mensen in de buurt een loket is - met een mens erin! - waar inwoners terecht kunnen voor hulp. Niet alle inwoners zijn digitaal vaardig of in staat de aanvraagformulieren te doorgronden. Gemeenten en semi-overheidsorganisaties zijn niet voor niets verplicht om offline dienstverlening te garanderen.

En tot slot: weet als raadslid of wethouder waar je het over hebt. Neem niet zomaar aan dat jouw gemeente ruimhartig is. Check of deze vermeende ruimhartigheid klopt met de harde cijfers en informatie uit de lokale beleidsregels. Ken de uitsluitingsgronden en wees daar kritisch op. Want als je zelf al door de bomen het bos niet kan zien, weet dan dat degene waarvoor je het doet, dit al helemaal niet ziet.

Noten

[i] Voor 2023 ligt de armoedegrens volgens het CPB voor een eenpersoonshuishouden op € 1551 per maand.
[ii] Divosa, Financiële toereikendheid van de energietoeslag.
[iii] Bij de herverdeling van het gemeentefonds gaan sommige gemeenten er financieel fors op achteruit. Dit worden nadeel gemeenten genoemd.
[iv] Ministerie van SZW, Niet-gebruik inkomensondersteunende regelingen SZW. Een Syntesestudie.
[v] Divosa, Financiële toereikendheid van de energietoeslag.