Ziet de EU de werknemer in de zware industrie wel staan?

Om te voorkomen dat de energietransitie leidt tot grootschalige werkloosheid, armoede en regionale ongelijkheid, heeft de Europese Unie in 2021 het Just Transition Fund in het leven geroepen. Kan de EU hiermee perspectief en hoop bieden aan werknemers in de industrie?

Door: Meike Vedder, werkzaam voor GroenLinks in het Europees Parlement.

Oorspronkelijk komt het Just Transition-concept uit de Verenigde Staten, waar in de jaren negentig de vakbeweging zich begon uit te spreken tegen milieuvervuiling en de gezondheidsrisico’s waar werknemers aan werden blootgesteld. De spreuk ‘There are no jobs on a dead planet’, staat centraal. De onderliggende gedachte: vakbonden en klimaatbeweging moeten hun krachten bundelen en zich samen inzetten voor een leefbare planeet met duurzaam werk en een eerlijke transitie waarin werknemers niet de dupe worden van klimaatplannen.

In Brussel is lang gedacht dat sociaal beleid los stond van klimaatbeleid. Maar onder druk van Europese vakbonden, de klimaatbeweging, en groene partijen, wordt nu ook op Europees niveau een sociale dimensie aan het klimaatbeleid toegevoegd. In de afgelopen decennia heeft het concept van de just transition haar weg gevonden naar internationale verdragen en beleidsnota’s, waaronder ook de Europese klimaatplannen, en nu dus het Just Transition Fund.

Waarom Europese coördinatie nodig is

Hoewel in Nederland ook banen verloren gaan en ongelijkheid dreigt te ontstaan als gevolg van klimaatbeleid, zijn de mogelijke gevolgen in (en tussen) andere EU-landen nog veel groter. Verschillende landen en regio’s hebben enorm verschillende startpunten, zowel qua het aantal banen dat onder druk staat door de energietransitie, als het niveau van de bestaande sociale zekerheid op nationaal niveau. Als er dus niet wordt bijgestuurd, dreigen bestaande verschillen door de transitie alleen maar groter te worden.

Daar komt bij dat een groot gedeelte van de Europese industrie zich al bevindt in armere regio’s in Zuid- en Oost-Europa die grotendeels economisch afhankelijk zijn van die industrie. Directe en indirecte werkgelegenheid zal daar verloren gaan. In een aantal Poolse kolenregio’s zijn de afgelopen jaren al veel banen verdwenen, en de komende jaren dreigen volgens een rapport van het WWF 15.000 tot 18.000 mijnwerkers in Silesië, Polen, hun baan te verliezen[1].

Het risico dat mensen die nu al moeite hebben om rond te komen, in nog grotere armoede worden gestort door het verdwijnen van de fossiele industrie, is dus niet onwaarschijnlijk als er geen nieuwe werkgelegenheid voor in de plaats komt en een sterk sociaal vangnet afwezig is. En hoewel voor het verduurzamen van productieprocessen in bijvoorbeeld de auto-industrie en chemische industrie juist extra mensen nodig zullen zijn, zijn het niet altijd dezelfde werknemers die vanzelfsprekend dit nieuwe werk kunnen gaan doen. Om- en bijscholing is nodig voor nieuwe duurzame technieken en processen. Bovendien bestaat het risico dat gehele sectoren zullen verplaatsen naar locaties die beter geschikt zijn voor een duurzamere manier van produceren. Regionale ongelijkheid kan ook verder vergroot worden door de bestaande verschillen in investeringsmogelijkheden tussen EU-landen. Duitsland, Nederland en Frankrijk investeren al klimaatmiljarden in hun industrie.

Weerstand tegen klimaatbeleid ontstaat als werknemers niet weten waar ze aan toe zijn

Een onderliggend risico is dat de toename maar ook de angst voor sociaal-economische ongelijkheid het vertrouwen in de politiek en democratie onder druk zet, en de deur openzet voor extremistische partijen die inspelen op deze angst en onzekerheid. Europees beleid om de negatieve sociaal-economische gevolgen van haar klimaatbeleid op te vangen is dus onmisbaar.

Hoe de EU ongelijkheid en baanverlies tegengaat

Dit beleid bestaat sinds kort, in de vorm van Europese fondsen waarmee klimaatbeleid wordt bijgestuurd. In de afgelopen jaren zijn het Fonds voor een Rechtvaardige Transitie en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling opgericht. Op de planning staat nog een Sociaal Klimaatfonds.

Van deze fondsen is het Fonds voor een Rechtvaardige Transitie, het Just Transition Fund (JTF), het meest direct toegespitst op het ondersteunen van werknemers in de energietransitie. Het JTF kwam in 2021 tot stand na lange onderhandelingen in Brussel over de omvang en de voorwaarden van het fonds. Uiteindelijk werden het Europees Parlement en de lidstaten het eens over een fonds van 17,5 miljard euro om te zorgen voor een eerlijke transitie in regio’s die nu nog sterk afhankelijk zijn van industrie die zal verdwijnen of grote veranderingen zal ondergaan. Dit geld kan, naast investeringen in verduurzaming, besteed worden aan bij- en omscholing van werknemers en werkzoekenden en begeleiding van werkzoekenden bij het vinden van een (nieuwe) baan.

Hoewel 17,5 miljard een groot bedrag lijkt, staat het in schril contrast met de 35 miljard euro die de Nederlandse regering al in haar regeerakkoord beloofde aan het klimaat- en transitiefonds bestemd voor de Nederlandse industrie.

Het grootste deel van het JTF gaat naar Polen, Roemenië, Duitsland en Tsjechië. Nederland krijgt 623 miljoen euro voor investeringen in Groningen, IJmond, Groot-Rijnmond, Zeeland, West Noord-Brabant en Zuid-Limburg, vanwege hun relatief grote industriële activiteit die afhankelijk is van kolen, olie en gas. Op dit moment werken de EU-landen samen met de aangewezen regio’s territoriale transitieplannen uit, waarin wordt beschreven hoe het land per regio het geld wil besteden. Op 22 maart 2002 is het nationale transitieplan van Nederland ingediend bij de Europese Commissie. Dit plan is geschreven door de ministeries van Economische Zaken en Klimaat en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, samen met de relevante provincies en gemeenten. De verwachting is dat het plan dit najaar wordt goedgekeurd. Daarna kunnen projecten die passen binnen het goedgekeurde plan aanvragen indienen. Zo is de provincie Groningen onder andere van plan om het geld te investeren in de om- en bijscholing van mensen werkzaam in de gaswinning, het aanpassen van opleidingen aan de nieuwe vereisten en het (verder) ontwikkelen van (digitale, sociale en technische) vaardigheden nodig voor nieuwe groene banen. De eindverantwoordelijkheid voor de besteding van het fonds ligt gedeeltelijk bij nationale overheden en de Europese Commissie.

Waarom het JTF alleen niet genoeg is

Dit klinkt veelbelovend, maar toch is niet iedereen enthousiast. Het duidelijkste probleem is de grootte van het fonds. 17,5 miljard is niet genoeg om de vele doelstellingen mee te halen. Naast investeringen in het ondersteunen van werknemers en werkzoekenden kan het fonds namelijk ook gebruikt worden voor investeringen in duurzame energie en het opstarten van nieuwe bedrijven. De EU tracht met dit fonds zowel de gevolgen van de transitie op de arbeidsmarkt op te vangen als regionale economieën te versterken door diversificatie en modernisering te financieren. Een enorm brede doelstelling dus, voor een relatief klein fonds. Daarnaast is er juist kritiek op de selectie van de regio’s die aanspraak op het geld maken. Zo ontvangt Duitsland een relatief groot deel van het fonds, terwijl Duitsland zelf al miljarden investeert in vergroening. Ook zijn de aangewezen regio’s veelal kolenregio’s, terwijl dezelfde problematiek in veel andere sectoren aanwezig is.

Over de uitkomst van de plannen gefinancierd door het JTF kan nog weinig gezegd worden, omdat de uitvoering nog in de toekomst ligt, maar over de procedures rondom het JTF fonds kan al wel een oordeel geveld worden. Volgens de Europese vakbonden worden werknemers, en de vakbonden die hen vertegenwoordigen, te weinig betrokken bij het vormgeven van klimaatbeleid, en zo ook het opstellen van de JTF-transitieplannen. Problematisch, want zolang werknemers niet aan tafel zitten en mee kunnen praten, is de kans groter dat de uitkomst van die beslissingen ook niet aansluit op wat zij nodig hebben. En misschien nog belangrijker: als je weinig grip hebt op beslissingen die grote gevolgen voor je werk en inkomen kunnen hebben, zie je de toekomst met een stuk minder vertrouwen tegemoet dan wanneer je zeggenschap hebt. Weerstand tegen klimaatbeleid ontstaat als werknemers niet weten waar ze aantoe zijn en plannen gemaakt worden zonder dat werknemers zelf erbij betrokken worden. Voorbeelden hiervan zijn het verzet van Poolse mijnwerkersvakbonden tegen Europese klimaatwetgeving[2], en het verzet van ondernemingsraden van grote Nederlandse industriële bedrijven tegen de voorgenomen CO2-belasting in 2019, beide gegrond in angst voor baanverlies.

Hoewel de richtlijnen van het JTF wel voorschrijven om regionale en lokale overheden, lokale belanghebbenden, waaronder economische en sociale partners, en het maatschappelijk middenveld bij de plannen te betrekken, gebeurt dit nog weinig.[3]

Als het JTF echt een bijdrage wil leveren aan een eerlijke transitie, dan moeten de processen die het JTF in gang zet ook eerlijk zijn.

Naast dat de grootte van het fonds en de mate van zeggenschap van werknemers te wensen overlaat, is het überhaupt de vraag of fondsen wel een sociaal klimaatbeleid garanderen. Een fonds kan baanverlies en armoede compenseren, maar alleen op kleine schaal en achteraf. Het sociale aspect is niet een deel het klimaatbeleid an sich: hoewel klimaatbeleid de EU-landen bindende doelen om uitstoot te verminderen oplegt, is het beschermen van werknemers niet verplicht.

Ondanks dat het fonds nog niet is opengesteld, zijn de voorwaarden die aan het geld gesteld worden zo vrijblijvend geformuleerd dat de Europese Commissie weinig mogelijkheden heeft om te garanderen dat het geld terecht komt bij zij die het het hardst nodig hebben. Hierdoor zullen veel werknemers daardoor grotendeels afhankelijk blijven van het niveau van sociale zekerheid en het beleid van de lidstaat waarin ze werken.

Hoe we wel voor een eerlijke transitie zorgen

Maar wat moet de Europese Unie dan wel doen om een eerlijke transitie voor werknemers in de industrie te waarborgen? Ten eerste kan de Europese Commissie formele structuren faciliteren die participatie van werknemers en vakbonden garanderen bij de uitvoering van de JTF plannen.

Daarnaast is er meer nodig dan fondsen. Het is tijd voor een bredere visie op de toekomst van de Europese industrie. Zoals eerder genoemd, is het JTF niet het enige fonds dat als doelstelling heeft om bij te dragen aan een eerlijke transitie. Zo is het doel van het nog op te richten Sociaal Klimaatfonds om energiearmoede tegen te gaan, en het doel van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling om regionale ongelijkheid tegen te gaan, door te investeren in vergroening en werkgelegenheid. Toch blijft ook de grootte en schaal van deze fondsen beperkt.

De Europese Unie stuurt nu reactief bij, maar maakt niet actief beleid om de arbeidsmarkt te sturen. Hoewel echt actief ingrijpen ook lastig is op Europees niveau, omdat sociale zaken en werkgelegenheid grotendeels competenties zijn die bij de lidstaten liggen, kan de EU wel veel verder vooruit kijken, en in een vroeg stadium van het ontwerpen van klimaatbeleid nadenken over de effecten die dit zal hebben op werknemers en regionale economieën. Met die kennis kan dan geanticipeerd worden op de verandering die komen gaat, zodat op tijd geïnvesteerd kan worden in regionale economieën die afhankelijk zijn van een industrie die zal verdwijnen, en regionale verschillen in Europa niet te groot worden.

En hoewel Europa sociaal beleid niet naar zich toe kan trekken, kan Europees beleid hogere Europese minimumstandaarden creëren voor sociale zekerheid en arbeidsvoorwaarden in alle lidstaten. Een socialer Europa zal de noodzaak van fondsen verminderen. Een goed voorbeeld is het akkoord over het verhogen van de standaarden voor minimumlonen, dat afgelopen juni gesloten werd. Zo voorkomen we dat fossiele banen niet door onderbetaalde flexbanen worden vervangen, zoals in Polen al gebeurde, waar een Amazon distributiecentrum in de plaats van een kolenmijn kwam.

Dit artikel verscheen in De Helling, het tijdschrift van het wetenschappelijk bureau van GroenLinks.