De oorlog in Oekraïne dreigt de vorm aan te nemen van een ‘frozen conflict’. Hoe kan een goed vredesverdrag tussen Oekraïne en Rusland worden bereikt? Hoe komen we tot een nieuwe internationale rechtsorde die de basis vormt voor een langdurige stabiliteit in Europa?

Wat niemand geloofde, gebeurde toch op 24 februari 2022. Niets – geen enkele Europese afspraak of dialoog – bleek Poetins troepen in de weg te hebben gestaan om Oekraïne binnen te vallen. Hebben we in het Westen met zijn allen zitten slapen? Deden we aan struisvogelpolitiek? Hadden we de invasie kunnen voorkomen? Waarom zijn Oost en West zo uit elkaar gegroeid?

Achteraf gezien is duidelijk dat de oorzaak van het huidige conflict gezocht moet worden in de jaren negentig. Rusland verviel in chaos, geleid door een grillige president, Jeltsin. Economisch ging het land bijna ten onder. Het Westen, de Europese Unie, liet zich daaraan evenwel niet veel gelegen liggen. Integendeel. Westerse bedrijven en investeerders zagen nieuwe markten en nieuwe kansen. Bovendien bleek dat er in Rusland zaken gedaan konden worden zonder veel regelgeving en zonder veel fiscaal ingrijpen, dus met uitzicht op snelle en grote winsten. Niet alleen waaghalzen vonden zo de weg naar Moskou, het grote bedrijfsleven volgde.

Jeltsin was in Westerse ogen beter dan een communistisch alternatief. Daarom werd hij gesteund en hield in het bijzonder Duitsland hem met grote leningen overeind. Maar de meeste Russen verloren elk vertrouwen in de democratie, die zij associeerden met een kapitalistische graaicultuur waarin hun spaarcenten verdampt waren. We weten nu dat wat toen gezaaid werd, Poetin twee decennia later oogstte.

Poetins eerste jaren

Op het moment dat Poetin vanaf 2000 als een baron Von Münchhausen Rusland uit de modder begon te trekken, had de EU nauwelijks aandacht voor de toestand in het land. We keken met een optimistische blik naar het Oosten en ook de uitlatingen van de nieuwe Russische president gaven geen aanleiding tot verontrusting. Hij sloeg aanvankelijk immers een gematigde toon aan.

De NAVO was gezien de nieuwe veiligheidssituatie op een lager pitje gezet – minder geld voor collectieve verdediging en meer inzet op out-of-area operaties. De EU breidde snel uit. Soft power en effectief multilateralisme werden de nieuwe kernbegrippen in Brussel. Eeuwige vrede lag in het verschiet, zo leek het.

Vanaf 2007 is Poetin een steeds hardere toon gaan aanslaan. Met directe en indirecte interventies vergrootte Moskou de greep op Oekraïne, Moldavië en de zuidelijke Kaukasus. De Europese Unie weigerde lang de werkelijkheid onder ogen te zien; het mocht geen Brussel tegen Moskou worden. Bovendien geloofde men zeer in de verbindende kracht van wederzijdse economische afhankelijkheid - Europa afhankelijk van Russisch gas en olie en Rusland afhankelijk van Westerse valuta. Als die niet tot toenadering en liberale verandering zou zorgen, dan zou die toch minstens een garantie voor stabiliteit zijn. Misschien dat er daarom weinig werd ondernomen om mogelijk onheil af te wenden. Het zou zo’n vaart niet lopen met het zwakke Rusland, werd gedacht.

In de tussentijd kwam er echter wel de klad in de wapenbeheersingsafspraken die begin jaren negentig waren afgesproken. Rusland onttrok zich aan het akkoord over de beperking van de conventionele bewapening, mede in reactie op de eis van de Westerse landen dat Moskou zijn militaire aanwezigheid in Moldavië zou beëindigen. En terwijl de NAVO er niet in slaagde de 2% doelstelling te halen aan defensie-uitgaven, zette Poetin in op herbewapening.

We zagen nauwelijks dat Poetin zich in Moskou omringde met steeds meer autocratische collega’s uit landen als Belarus en Kazakhstan en dat hij hielp om internationale organisaties op te zetten die met de NAVO en EU concurreerden, zoals de Euraziatische Economische Unie (EEU) en de Collective Security Treaty Organization (CSTO).

In Brussel gaf men de voorkeur aan overleg en gerichte samenwerking, aan de politiek van pappen en nathouden. Ook na de annexatie van de Krim en de Russische interventie in Oost-Oekraïne in 2014 veranderde de Westelijke houding ten opzichte van Rusland niet wezenlijk. Er werd met beperkte sancties gereageerd, maar de energieafhankelijkheid bleef.

Uitbreiding NAVO

De van Moskou bevrijdde Midden- en Oost-Europese landen hadden ondertussen stuk voor stuk geopteerd voor het NAVO-lidmaatschap: Hongarije, Polen, Tsjechië in 1999, Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen, Roemenië, Slovenië en Slowakije in 2004, en Albanië en Kroatië in 2009, gevolgd door Montenegro in 2017 en Noord-Macedonië in 2020. Aanvankelijk was er nog wel enige discussie over de mogelijke vervanging van zowel NAVO als Warschau Pact door één Europese veiligheidsorganisatie, maar de voormalig Oostbloklanden vertrouwden hun Russische buur hier niet voldoende voor.

Protesten van Russische zijde tegen deze NAVO-uitbreiding werden genegeerd, wat de NAVO tot op de dag van vandaag zeer kwalijk wordt genomen. Dat verwijt heeft intussen mythische vormen aangenomen en is de kern van de Russische propaganda rond de invasie in Oekraïne en tegelijk een rechtvaardiging ervan. Het Westen zou uit zijn op het ondergraven van gebied dat historisch bij Rusland hoort. Oekraïne zou volgens dezelfde opvatting geen bestaansrecht hebben.

Het geopolitieke motief van verzet tegen de NAVO en grip houden op de buren, speelt voor Poetin ontegenzeggelijk mee. Daarnaast is het niet bizar te veronderstellen dat een meer vulgair motief als lijfsbehoud van de Russische elite eveneens een rol speelt. Een democratischer samenleving verlangt namelijk meer transparantie en dat is iets wat de Moskouse kleptocratie niet kan gebruiken.

De teloorgang van de OVSE

Ondertussen had de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) haar functie van platform voor de aanpak van conflicthaarden verloren. Doordat de OVSE een consensusprincipe hanteerde, was het ongeschikt in te grijpen bij conflicten waarover Oost en West van menig verschilden. De organisatie raakte verlamd.

Het Westen toonde bovendien weinig bereidheid tot serieuze investeringen in een pan-Europese aanpak van veiligheid. Alle aandacht ging uit naar de uitbreiding van de NAVO en van de EU.

Toen Dmitri Medvedev in 2008 Poetin opvolgde als president leek er na de korte oorlog in Georgië even een ‘window of opportunity’ te ontstaan. President Obama sprak van een ‘reset’. Medvedev presenteerde in 2009 vervolgens een ontwerpverdrag voor een nieuw Europees veiligheidsarrangement. Het concept bevatte een bijstandsartikel in geval van agressie tegen een lidstaat, dat bedoeld was ter vervanging van artikel 5 van het NAVO-verdrag. Het initiatief leidde tot niets. Medvedev ontpopte zich dit jaar overigens als uitgesproken voorstander van de aanval op het buurland Oekraïne.

In de jaren na 2009 bleef Rusland erop hameren zich in zijn veiligheid door de NAVO bedreigd te voelen. De Amerikanen boden een gesprek daarover aan, dat uiteindelijk tijdens het presidentschap van Joe Biden begin 2022 plaatsvond. Moskou wilde een garantie dat de NAVO niet verder zou uitbreiden, dat de NAVO zou toezeggen niets te ondernemen in Oost-Europa, de Zuidelijke Kaukasus en Centraal Azië en wilde bovendien dat de NAVO-eenheden die na 1997 gestationeerd waren in de Midden- en Oost-Europese landen, die NAVO-lid geworden waren, zouden worden teruggetrokken. Intussen was zichtbaar hoe Poetin Russische troepenmachten had geconcentreerd rond Oekraïne. Het overleg raakte op dood spoor. Poetin had klaarblijkelijk al besloten het buurland binnen te vallen.

Sociaal-democratische invalshoek

De Europese sociaal-democratie kent een traditie van voorrang geven aan dialoog. Tijdens de Koude Oorlog waren het vooraanstaande sociaal-democraten, zoals Olaf Palme en Willy Brandt, die deze politiek in de praktijk brachten. Zij stonden aan de wieg van de Helsinki Akkoorden van 1975. Deze akkoorden, die later vooral bekend geworden zijn vanwege de erkenning van mensenrechten die erin opgenomen is, legden de onaantastbaarheid van de grenzen in Europa vast en bevestigden de rol van de CVSE, en later de OVSE, als toezichthouder op de veiligheid en samenwerking in Europa. Vooralsnog luidden ze echter niet het einde van de ideologische tegenstelling in.

De ‘Ostpolitik’ die Willy Brandt en zijn strateeg Egon Bahr vanaf 1966 hanteerden ten opzichte van de DDR stond model voor de relatie met Moskou. Deze politiek was gebaseerd op een de facto erkenning van de Duitse – en Europese – deling. Alleen door samenwerking en acceptatie van de wederzijdse afhankelijkheid kon aan de opheffing daarvan gewerkt worden. Toenadering door handel, heette het of in het Duits ‘Wandel durch Handel’. De Sovjet-Unie werd daardoor de grootste energieleverancier van West- en Zuid-Europa en de daarvoor in ruil verkregen harde valuta uit met name Duitsland vormde de belangrijkste stut onder de Russische economie.

Er zullen weinig sociaal-democraten zijn die denken dat er met Poetin op dezelfde manier zaken te doen is als indertijd met Brezjnev. Toch klinkt er in sociaal-democratische kring nog wel zo nu en dan de roep om overleg – om een diplomatieke oplossing. Dat kan inmiddels een gepasseerd station zijn, maar binnen een partij als bijvoorbeeld de Duitse SPD is er een vleugel die moeite heeft met militaire steun aan Oekraïne. Ze zijn erfgenamen van de pacifistische traditie binnen die partij en van het verzet tegen een indeling van Europa in blokken. Ook de linkse Italiaanse filosofe Donatella de Cesare, spreker op de Amsterdamse Nexus-conferentie van november 2022, verzet zich met vergelijkbare argumenten welbespraakt tegen militaire steun aan Kiev.

Ondanks het feit dat er geen enkele reëel zicht meer is op succes, hebben vooraanstaande SPD’ers zoals fractievoorzitter Mützenich nog lang volgehouden dat er diplomatiek meer ondernomen zou moeten worden. President Steinmeijer kreeg uit Oekraïense regeringskringen zelfs het verwijt dat hij als SPD-minister van Buitenlandse Zaken in het verleden te vriendelijk was geweest voor Moskou. Na een aanvankelijk uitgesteld bezoek aan Oekraïne in oktober 2022 sloeg Steinmeier echter een harde toon aan; 24 februari markeerde, verklaarde hij toen, het bittere falen om het verschrikkelijke moment te voorkomen. Het vredesdividend was op, zo zei hij. Het was nu nodig fors te investeren in de Bundeswehr. ‘No sham peace’.

Overigens wijkt deze opvatting niet af van de sociaal-democratische mainstream. Zie bijvoorbeeld de opstelling van de partijgenoten in Finland en Zweden, van de S&D-fractie in Brussel maar ook van de PvdA. Allen spreken zich uit voor sancties, voor militaire steun aan Kiev, voor hogere nationale defensie-uitgaven en NAVO-bijdragen en tegen concessies aan Poetin.

Een wapenstilstand is het enige denkbare scenario

Het heeft weinig zin te speculeren over de militaire afloop van de Russisch-Oekraïense oorlog. Er zijn legio uitkomsten denkbaar, maar wat al deze scenario’s gemeenschappelijk hebben is dat de oorlog niet snel beëindigd zal worden. Een ‘frozen conflict’ lijkt het vooruitzicht.

Rusland mag hopen op een strenge winter die het eigen Russische leger de kans geeft op hergroepering en versterking, op een door energiegebrek en koude uiteenvallen van de Westerse steun aan Oekraïne en op een door de algehele vernietiging van de Oekraïense infrastructuur en energievoorziening ontstane onmogelijkheid voor Zelenski en de zijnen hun leger te versterken. Maar zelfs in het voor Poetin gunstigste scenario zal het hem niet lukken, zijn militaire doelen te bereiken. De Oekraïense tegenstand is te krachtig, te taai en te gemotiveerd.

Een wapenstilstand is zo ongeveer het enig mogelijk denkbare scenario. Maar die kan alleen aanvaard worden op de termen van de aangevallene. En Oekraïne zal, gezien wat er allemaal gebeurd is, niet bereid zijn toegeeflijkheid te tonen in de richting van Moskou.

Zo’n wapenstilstand kan evenmin afgedwongen worden door de Westerse ’bondgenoten’ van Kiev, zij kunnen hooguit behulpzaam zijn bij het banen van de diplomatieke weg waarlangs zo’n wapenstilstand bereikt kan worden. Zeker nu bij de Amerikaanse midterm-verkiezingen president Biden en de Democraten, die zonder voorbehoud de Kievse zijde hebben gekozen, succesvol geweest zijn, is er weinig kans dat het Westen Zelenski een onwelkom compromis zal willen opdringen.

Een wapenstilstand mag ook niet de gelegenheid bieden voor een ‘reculer pour mieux sauter’, mag dus geen rustperiode zijn voor hergroepering en herbewapening ter voorbereiding van een hernieuwd offensief. En evenmin mag een wapenstilstand een vooruitlopen zijn op een latere definitieve grenscorrectie. Een wapenstilstand mag geenszins een de facto acceptatie betekenen van de Russische annexaties. De betwiste gebieden zullen desnoods onder internationaal mandaat gebracht moeten worden.

Het betekent dat een wapenstilstand meer moet zijn dan het zwijgen van de kanonnen en het neerleggen van de wapens. Het zal het resultaat moeten zijn van een veel ruimer overleg, dat op termijn de aanzet moet vormen voor een nieuwe vrede- en veiligheidspolitiek in Europa en een internationale rechtsorde. Hoe dit overleg tot stand moet komen is op dit moment en in deze fase van de strijd volstrekt onhelder. In de openbaarheid kan het niet, want geen van de strijdende partijen zal zich zo’n ’gezichtsverlies’ willen en kunnen permitteren. Maar waar het duidelijk geworden is dat er, ondanks alle grote woorden, achter de schermen tussen de VS en Rusland toch contact is over zaken zoals de nucleaire dreiging, moet er getracht worden op deze wijze verder te gaan en bij voorkeur zelfs uitbreiding te geven aan dit overleg. Aangezien het hier gaat om een conflict in Europa, kan Europa, en dit betekent naast de NAVO ook de EU, zich niet permitteren niet mee te doen aan zulk informeel diplomatiek overleg.

Hoe nu verder?

Een nieuwe vrede en een nieuwe Oost-Westverhouding kunnen alleen bereikt worden met veel voorbereiding en na een langdurige inzet. Het Westen kan daarbij een aantal elementen inbrengen. Het eerste is afdoende eigen bewapening. Beide partijen dienen over zoveel militaire kracht te beschikken dat daarmee de tegenstander afgeschrikt wordt. Een hernieuwde containment-politiek op NAVO-niveau dus. En niet alleen met Amerikaanse inzet, maar juist ook door de Europese lidstaten.

Maar wat betekent dit voor Oekraïne en andere voormalige Sovjet-staten die vrezen voor hun toekomst? Een NAVO-lidmaatschap lijkt voorlopig niet mogelijk, want dan is de beer los. Rusland zal, naar het zich nu laat aanzien, mordicus tegen een NAVO-lidmaatschap blijven en dus liever tot in lengte van dagen een ‘frozen conflict’ prefereren dan op dit punt toe te geven. Toch vraagt Oekraïne terecht om veiligheidsgaranties.

Oud-NAVO secretaris-generaal Anders Rasmussen en Andriij Yermak, kabinetschef van president Zelensky, hebben met een werkgroep een voorstel geformuleerd, het Kyiv Security Compact Report, waarin voorgesteld wordt dat de landen die nu Oekraïne van wapens voorzien deze steun blijvend maken. Anders gezegd dat ze garanderen dat Oekraïne zich kan blijven verdedigen. Mutatis mutandis zou deze garantie desgevraagd ook aan andere ex-Sovjetstaten, die (nog) geen NAVO-lid zijn gegeven moeten worden. Een ander maar even belangrijk punt uit het rapport is dat schending van de nationale soevereiniteit van Oekraïne automatisch weer zal leiden tot het opnieuw instellen van alle Westerse sancties.

Wat betreft Oekraïne is dit niet het einde van het verhaal. Rusland ziet de EU als minder bedreigend dan de NAVO. Inbedding in de EU is voor een land als Oekraïne echter wel het bewijs dat het deel uitmaakt van het Westen, economisch maar ook rechtstatelijk. Vanzelfsprekend is toetreding van Oekraïne tot de EU geen sinecure. Het zal nog jaren duren voor het land aan de Kopenhagen-criteria kan voldoen. Daarom kan voor Oekraïne en andere zich bedreigd voelende ex-Sovjetstaten een relatie via een vriendschapsband - zoals een paar maanden geleden voorgesteld door de Franse president Macron - voorlopig een uitweg bieden, mits deze relatie inhoudelijk ook voldoende voorstelt.

Door ruimhartig financiële steun te bieden aan de wederopbouw van Oekraïne kan de EU laten zien dat het haar ernst is met de vriendschapsband. Steun bij de heropbouw van de Oekraïense defensie zal niet snel van de EU komen - de EU kan op dit punt zelf nauwelijks een vuist maken. Toch is die hulp nodig en die zal daarom moeten komen van de landen die zich op basis van Rasmussen-Yermak-voorstel garant stellen voor de verdedigingskracht van Oekraïne.

Vanzelfsprekend horen herstelbetalingen door de agressor deel uit te maken van een vredesverdrag. Te overwegen valt om daar niet alleen de in het Westen geblokkeerde Russische staatsmiddelen voor te gebruiken, maar ook de door de sancties bevroren tegoeden van Russische oligarchen, die zich hebben weten te verrijken door aan te schurken tegen het Moskouse kleptocratische regime.

Berechting van oorlogsmisdadigers, waar nodig van beide zijden, dient eveneens opgenomen te worden in een uiteindelijk verdrag. Of dit moet bij het Internationaal Strafhof of bij een speciaal voor deze zaken in te stellen hof is op dit moment geen interessante vraag.

Een herziene Oost-Westrelatie vereist echter meer dan een goed vredesverdrag tussen Oekraïne en Rusland. Het gaat er vooral om de instituties aan te passen aan de nieuwe verhoudingen, zoals ook Ben Dankbaar in dit nummer van S&D betoogt. Deze nieuwe internationale rechtsorde moet de basis vormen voor een langdurige stabiliteit in Europa. En hier komt de traditionele sociaal-democratische voorkeur voor dialoog goed van pas.

Op het gevaar af voor wereldvreemde idealisten versleten te worden, stellen wij voor te streven naar een nieuw soort Helsinki Akkoord en naar een verbeterde OVSE. We moeten werken aan een nieuw verdrag tussen de Europese partijen, waarbij de soevereiniteit van staten en de onaantastbaarheid van hun grenzen worden erkend. Gewelddadige annexaties zijn derhalve uit den boze. Deze erkenning impliceert meteen dat we, hoezeer we ook overtuigd zijn van de waarden van ons democratisch systeem, het bestuurssysteem van een land als Rusland respecteren en niet zelf actief zullen trachten aldaar een ‘regime change’ tot stand te brengen. Andersom natuurlijk ook niet. We mogen natuurlijk wel hopen dat de Russen zelf naar een democratische omwenteling toe werken waarbij ze alle steun verdienen.

Handhaving van deze nieuwe overeenkomst moet afgedwongen kunnen worden. Met andere woorden: het is zinloos een OVSE nieuwe stijl in te stellen als die alleen op basis van consensus kan handelen. Besluiten moeten met meerderheid van stemmen, dan wel met een tevoren bepaalde gekwalificeerde meerderheid, genomen kunnen worden. Afdwingen betekent daarbij niet automatisch met geweld, maar dat kan ook door economische sancties, het uitsluiten van stemmingen of andere strafmaatregelen, zo lang die maatregelen maar een meer dan symbolische werking hebben.

Op deze wijze wordt een realistische doelstelling – ‘containment’ van het conflict – gecombineerd met een idealistische doelstelling- een nieuw Helsinki Akkoord.