Het gaat wat ver om de huidige onvrede onder Nederlanders toe te schrijven aan de manier waarop de grondwet van 1848 in elkaar steekt, maar er zijn wel degelijk verbanden te leggen. De geschiedenis van onze grondwet leert ons veel over wie wij zijn.

Er is weinig discussie over de vraag wie de drijvende kracht vormden achter de grondwetsherziening van 1848: dat waren natuurlijk de liberalen onder leiding van Johan Rudolf Thorbecke. Het is dan op het eerste gezicht vreemd dat uitgerekend het blad van het wetenschappelijk bureau van een sociaal-democratische partij een serie artikelen over de grondwet publiceert. Het zoveelste teken van de verliberalisering van de PvdA? Toch niet per se.

Al bij de honderdjarige herdenking van 1848 schreef de sociaal-democratische fractievoorzitter Van der Goes van Naters mee aan een gedenkboek dat dan ook niet voor niks de titel Grondwet en maatschappij in Nederland, 1848-1948 droeg en geredigeerd werd door rechtssocioloog en linkse sociaal-democraat Johan Valkhoff. Als je de grondwet niet als juristerij beschouwde maar in verband met de maatschappij bracht en de geschiedenis sindsdien meenam, werd die belangrijker voor sociaal-democraten.

Vijftig jaar later, bij het begin van het volgende grote herdenkingsjaar 1998, hield Jos van Kemenade zijn nieuwjaarsrede als commissaris van de koningin over het belang van de grondwet van 1848. Hij betoogde daarin dat de volkssoevereiniteit de centrale gedachte van die grondwet was geweest.[1] Zo kon hij die ook als sociaal-democraat makkelijk omarmen. Maar klopte dat wel? Thorbecke zou het er in ieder geval volstrekt mee oneens zijn geweest; hij wees volkssoevereiniteit af en ook democratie, die hij als een soort populisme zag.

De Grondwet van 1848 leverde een grote bijdrage aan rechtsstaat en rechtszekerheid, bevestigde de trend van inperking van de macht van de koning. De invoering van rechtstreekse verkiezingen versterkte bovendien de legitimiteit van de Kamer. Die grondwet heeft echter óók het bestuurlijke accent van de Nederlandse politiek in plaats van het participatieve benadrukt, net als centralisatie in plaats van lokale autonomie. Politiek bleef de zaak van een kleine groep en is dat lang gebleven. Sommige problemen van de Nederlandse politiek zijn door 1848 eerder versterkt dan opgelost. Heel bewust plaatste Thorbecke de politiek op enige afstand van de burger.

Grondwet en democratie

Tot op de dag van vandaag zwijgt de grondwet over volkssoevereiniteit en zelfs over democratie. Wel is het bijna zover dat een algemene bepaling aan de grondwet voorafgaat. Aanvankelijk zou die luiden: ‘De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten.’ Later werd dit voorstel geamendeerd tot: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.’[2]

Hoewel de indiener van het amendement het anders bedoelt[3], wordt democratie daarin gereduceerd tot een bijvoeglijk naamwoord en wordt ze zo onlosmakelijk vastgemaakt en grammaticaal ondergeschikt aan de rechtsstaat. Dat is in lijn met de Nederlandse geschiedenis waarin democratie erg lang een verdacht woord is gebleven – zoiets als populisme nu – en pas geaccepteerd werd toen die niet meer dan een aanvulling werd op het bestaande liberale systeem en de rechtsstaat.[4]

Tot op de dag van vandaag zwijgt de grondwet over democratie

Daar zijn op zich heel goede redenen voor – zeker in het licht van verdediging van ‘illiberale democratie’ door Viktor Urban en zijn Hongaarse en andere vrienden – maar in het kader van de Nederlandse geschiedenis roepen ze onbedoeld ook de herinnering op aan het wantrouwen jegens volksparticipatie dat hier lang heeft geheerst en nog niet weg is. Het begrippengeheel democratische rechtsstaat moet niet als Siamese tweeling voorgesteld worden. Zo zijn in de artikelen 1 en 7 van de huidige grondwet antidiscriminatie en vrijheid van meningsuiting beide vastgelegd als fundamentele waarden, maar daarmee is niet gezegd dat ze niet kunnen botsen.

Hetzelfde geldt voor democratie en rechtsstaat. Beide zijn belangrijk, maar ze kunnen ook botsen. Als wordt vastgelegd dat Nederland een democratie én een rechtsstaat is, zou dat duidelijker worden gemaakt dan door zoals nu de ‘democratische rechtsstaat’ voorop te stellen - alsof de spanning tussen beide elementen op voorhand al geneutraliseerd is.

Grondwetsgeschiedenis

De eerste grondwet van Nederland, de Staatsregeling uit 1798 in de door de Franse Revolutie geïnspireerde Bataafse Republiek, omarmde de volkssoevereiniteit, maar was geen lang leven beschoren. Wel was het idee van een grondwet gewoon geworden en toen na de val van Napoleon een nieuwe Nederlandse staat gevormd werd, kwam er ook een nieuwe grondwet.

Staatsrechtelijk kun je erover twisten of de grondwet die Nederland anno 2022 kent, teruggaat op die van 1815 - toen België erbij kwam en er een nieuwe grondwet gemaakt moest worden voor het nieuwe verenigd koninkrijk van Nederland en België, dat tot 1830 zou blijven bestaan - of op 1814, de eerste grondwet van het na de inlijving bij Frankrijk (1810-1813) opnieuw onafhankelijke Nederland. Historisch is echter volstrekt duidelijk dat de grondwet van 1815 een aanpassing van die van 1814 is. Met kleine aanpassingen is het vervolgens de grondwet van 1815 geweest die de basis vormde van de grondwetsherziening van 1848.

Democratie is lang een verdacht woord gebleven – zoiets als populisme nu

Want dat wordt wel eens vergeten: 1848 was geen nieuwe grondwet maar een herziening, die de volgorde van de artikelen geheel de oude liet – die zou pas in 1983 echt veranderen – en ook veel artikelen vrijwel intact liet. Dat 1848 een herziening was, had het voordeel dat er al een basis was waarop gevarieerd kon worden. Zo werd de grondwet preciezer en relevanter zodat Kamerleden er zich beter op konden beroepen. Meer dan nu was de grondwet in de negentiende eeuw namelijk een strijddocument dat een grote rol speelde in de politiek van alle dag. De vormgeving van de staat stond voorop in de politiek. Dat gebeurde met juridische middelen en de Kamer zat vol met rechtsgeleerden die een juridisch debat wel aankonden en het graag over de grondwet hadden.

De grondwet van 1848 bouwt dus voort op die van 1814. De staat die in 1814 ontstond en waarbij de Belgen in 1815 mochten aanschuiven – want dat was de praktijk – was een compromis. Orangisten wilden terug naar Oranje en dan nu niet meer als Stadhouder maar als hoofd van de staat. De patriotten of oude revolutionairen van 1795 hadden inmiddels grotendeels hun bekomst van volksparticipatie die in hun ogen vooral onrust had opgeleverd. Ze hielden wel vast aan de eenheidsstaat als politiek instrument. Als je nu Oranje plaatste aan het hoofd van de staat, bleef de eenheidsstaat behouden en had je bovendien weinig last van het volk.

Dat Oranje als vorst centraal stond, blijkt erg duidelijk uit de grondwet van 1814: 51 van de 146 artikelen gaan over hem en die staan ook nog eens aan het begin. Bovendien wordt de soevereiniteit meteen in het eerste artikel aan hem opgedragen. Vanaf 1815 was er een ander eerste hoofdstuk en stonden de artikelen over de koning niet meer aan het begin. In 1848 kwamen er veel andere artikelen bij, maar naar verhouding bleef de grondwet erg veel aandacht besteden aan de vorst.

In het Nederlandse parlement draaide het meer om overleg en vergaderen dan om debatteren en representeren

Er kwam in 1814 ook een nieuwe Staten-Generaal die uit één Kamer bestond en zo klein was dat ze in de Trêveszaal bij elkaar kon komen. Die zaal had de oude Staten-Generaal in de Republiek gebruikt voor plechtige ontvangsten; de symboliek van continuïteit was onmiskenbaar en ook zo bedoeld. Die werd versterkt door de aard van de beraadslagingen, waarbij men aanvankelijk aan lange tafels zat en geen publiek toeliet. Zo werd ook de nieuwe Staten-Generaal een overlegorgaan, nauwelijks een parlement waar gedebatteerd wordt. Het was een manier om de continuïteit met de Nederlandse vergadertraditie te waarborgen. Alleen al daarom is het goed bij de grondwet van 1814 stil te staan. Die laat goed zien dat het bij het Nederlandse parlement meer draaide om overleg en vergaderen dan om debatteren en representeren.[5]

De Belgen sloten zich in 1815 feitelijk aan bij een al bestaande staat, maar ze lieten wel een nieuwe wind waaien. Ze wilden een extra Kamer erbij, zodat het tweekamerstelsel ontstond, bedongen openbaarheid van de Tweede Kamer en benadrukten het belang van grondrechten. Het zou nog tot 1983 duren voordat die in de Nederlandse grondwet de plaats kregen die ze vandaag hebben, maar er werd wel een begin mee gemaakt, trouwens deels ook al in 1814.

Burgerlijke rechten werden eerder geregeld dan politieke. Het kiesrecht bleef zo beperkt en was zo ingewikkeld dat van democratie geen sprake was. De Belgen wilden ministeriële verantwoordelijkheid invoeren, maar dat wezen de Noord-Nederlanders af. Het zou in hun ogen de rol van de vorst te klein maken.

Ministeriële verantwoordelijkheid en directe verkiezingen in 1848

Toch was er een zaadje geplant. Al snel zouden ook Noord-Nederlanders meer gaan nadenken over ministeriële verantwoordelijkheid en in 1840 zou al de strafrechtelijke (dus nog niet de politieke) verantwoordelijkheid van de minister in de grondwet worden vastgelegd. Als er nu wordt teruggekeken op de grondwet van 1848, dan gaat het altijd over de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat is op zich terecht, het is een cruciaal element, maar de bepaling was op dat moment eigenlijk eerder de codificatie van een consensus dan een nieuw initiatief. Er was in de Kamer ook weinig discussie over, wat overigens niet betekent dat iedereen er hetzelfde over dacht.

Het standpunt zoals dat nu geldt – ministeriële verantwoordelijkheid impliceert dat de vorst zich vrijwel buiten de politiek houdt – huldigde toen bijna niemand. Ministeriële verantwoordelijkheid was aanvankelijk eerder een (schuivende) verhouding tussen koning en ministers dan een (absolute) regel.[6] Thorbecke liet in zijn kabinetten de onvoorspelbare en onhandelbare Willem III zoveel mogelijk overal buiten, maar hij was zo gouvernementeel dat hij de vorst eigenlijk nodig had als tegenwicht tegen een dominante Kamer. Zijn gezag in de Kamer was als grondwetgever echter zo groot, dat hij ook zonder steun van de koning geheel onafhankelijk opereerde.

De neiging om bestuurlijk te denken zit diep. Kritiek wordt nogal makkelijk als populistisch afgedaan

Conservatieven die principieel de vorst een grotere rol gunden, liepen aan tegen de reëel bestaande koning met wie ook zij maar zelden goed uit de voeten konden. Zo heeft Willem III er ongewild toe bijgedragen dat de ministeriële verantwoordelijkheid steeds meer een absolute regel werd. Toch bleef er voor de vorst nog lange tijd veel mogelijk. Wilhelmina meende nog in het laatste jaar voor de Tweede Wereldoorlog dat ze kabinetsformateur Colijn op pad kon sturen om zijn laatste kabinet te formeren. Een kabinet dat in de Kamer vrijwel geen aanhang zou hebben.

Het werd niks, dat was dan wel weer een bewijs dat het parlement het laatste woord had, maar ondertussen heeft in Nederland de strijd over vorst en minister wel erg lang geduurd. Het is een teken te meer van de wezenlijk nogal gouvernementele instelling van de Nederlandse politiek die telkens weer terugkeert, ook nu weer na een periode van populisme, die zelfs de neiging om bestuurlijk te denken alleen maar heeft versterkt. Kritiek wordt nogal makkelijk als populistisch afgedaan.

De ministeriële verantwoordelijkheid was dus een cruciaal onderdeel van de grondwetsherziening maar was vooral een bevestiging van een ontwikkeling die al gaande was en tegelijk in 1848 nog lang niet was afgerond. Zo lijkt de grondwet van 1848 een vanzelfsprekende stap in de Nederlandse geschiedenis. Toch kwam die niet zonder slag of stoot tot stand.

Pas toen in 1848 overal in Europa revolutie uitbrak, nam koning Willem II het initiatief tot een grondwetsherziening – om erger te voorkomen en waarschijnlijk ook door chantage.[7] In Nederland zelf was er ook onrust, met zelfs iets dat als de eerste manifestatie van socialistisch protest kan worden gezien, maar ook snel weer verdween.[8] Het initiatief van de koning bracht Thorbecke aan het hoofd van een grondwetscommissie die heel snel kon werken omdat ze kon voortbouwen op al bestaande ideeën voor grondwetsverandering, vooral van de imponerend deskundige Thorbecke zelf.

Toen Thorbecke in de commissie niet in alle opzichten zijn zin kreeg, schreef hij boos een lang pamflet over alles wat er mis was met de nieuwe grondwet. Niet hij maar Dirk Donker Curtius kreeg uiteindelijk met handig manoeuvreren de herziening door de Kamer.[9] Thorbecke had veel gezag maar was voor handigheden te stroef en te steil.

De meeste ophef ontstond bij de grondwetsherziening ondertussen rond het voorstel om directe verkiezingen in te voeren, in plaats van het bestaande getrapte stelsel zonder rechtstreekse invloed van de kiezers op de Kamer. Tegenstanders verwachtten de verkiezing van demagogen, want hoe makkelijk zou het nu niet worden om met hard geschreeuw of zoet gefluit en veel beloften de kiezers te verleiden? De beduchtheid daarvoor bleek geheel overbodig, en dat was ook niet verwonderlijk bij het geringe aantal kiezers en de hoge belastingdrempel waaraan zij bij de verkiezingen moesten voldoen.

Thorbecke zelf had nog maar een aantal jaren daarvoor directe verkiezingen afgewezen; hij was van mening veranderd en beschouwde ze nu als belangrijke verandering. Niet omdat dan de bevolking rechtstreeks aan het woord zou kunnen komen, de Kamer moest zeker geen doorgeefluik worden, maar eerder om de regering slagvaardiger te maken. Met rechtstreekse verkiezingen zou de Tweede Kamer aan gezag winnen, daardoor het kabinet beter kunnen controleren en aan wetgeving kunnen bijdragen.

Thorbecke betoogde dat ‘onze instellingen boven alles eene andere en oneindige grootere medewerking der burgerij, dan tot dus ver, eischen.’[10] Hij had het over vertegenwoordiging maar zijn uitgangspunt was de staat, ‘onze instellingen’, niet de burger. De burgerij moest het gevoel hebben dat zij meeregeerde, niet omdat dat op zichzelf zo belangrijk was maar omdat alleen zo de staat sterk zou staan.

De keerzijde van 1848

Er is geen twijfel dat Thorbecke wilde werken aan emancipatie door de nog voelbare macht van de oude regentenoligarchie te breken en een nieuwe groep in de politiek de kans te geven. Hij heeft als minister actief nieuw personeel gezocht en zelfs een commissaris van de koning en oude vriend van hem de laan uitgestuurd omdat deze te conservatief was. Dat mag als belangrijke stap van democratisering gelden en dan is 1848 inderdaad het begin van de ‘parlementaire democratie’ zoals vaak gezegd is.

Thorbecke zelf zette in op Kamer en kabinet als de kern van de politiek, de kiezers bleven op afstand. Ze moesten stemmen maar daarna weer de politiek aan de vertegenwoordigers overlaten, al werden ze wel uitgenodigd aan de publieke opinie bij te dragen. Representatie stelde de vertegenwoordigers centraal, niet de vertegenwoordigden.

Al enkele jaren voor de grondwetsherziening voorzag Thorbecke dat er ooit algemeen kiesrecht diende te worden ingevoerd, maar daarvoor zouden de kiezers wel op een hoger niveau moeten komen en hoe moest je dat bereiken?[11] Voorlopig was hij tevreden met het geringe aantal kiezers – dat door de grondwetsherziening ook niet groter werd, al konden ze nu rechtstreeks stemmen.

Het burgerschap dat Thorbecke ambieerde, veronderstelde eerder dat de burger zich met de problemen van de staat ging bezighouden dan de staat met die van de burger

Dat Thorbecke vanuit de staat dacht, blijkt ook uit de reorganisatie van de politieke indeling die het gevolg was van de grondwetsherziening. Als uitwerking ervan kwam door een Kieswet (1850), een Provinciale Wet (1850) en een Gemeentewet (1851) het later spreekwoordelijke Huis van Thorbecke tot stand. Een gedecentraliseerde eenheidsstaat met kiesrecht dat de burger tot betrokkenheid moest inspireren.

De decentralisatie kreeg gestalte door de omschrijving van de bevoegdheden van gemeente en provincie, en zo waren de betreffende wetten een antwoord op de betrekkelijke willekeur en autocratie onder Willem I. Daarbij hielpen ook de vrijheden zoals die van vergadering die de burger nu kreeg. Maar de wetten kunnen ook gezien worden als de voltooiing van een proces dat rond 1800 was ingezet met de introductie van de eenheidsstaat: provincies en steden waren geen autonome eenheden meer maar werden resoluut tot onderdeel van de nationale staat gemaakt.

Verontwaardigde commentatoren stelden dat de Gemeentewet Amsterdam en Urk op één lijn stelde als beide niet meer dan gemeentes. Dat was een hard gelag voor de trotse stadsrepubliek die Amsterdam voor 1795 feitelijk was geweest. Toen de nationale staat steeds meer in de maatschappij ging ingrijpen vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw, werden provincies en gemeentes ook steeds meer uitvoerende organen.

Daar stond zelfstandig direct kiesrecht tegenover, ook voor gemeente en provincie. De Kieswet regelde het kiesrecht, maar volgens critici bevorderde die niet de zelfstandigheid van de burger maar beperkte hij die juist door de manier waarop dat kiesrecht georganiseerd werd. Er werd een systeem van kiesdistricten ingericht; dat was toen overal praktijk en op zich niet controversieel. Anders lag dat bij de inrichting van die districten.

Zoals we ook nu nog weten, kan de wetgever bij de inrichting het kiesrecht behoorlijk manipuleren. Thorbecke deed dat bewust en openlijk: er moesten grote kiesdistricten komen zodat oude elites niet alles konden gaan domineren en lokale belangen op de achtergrond zouden raken. Politiek moest immers over het algemeen belang gaan. Lokale belangen waren het tegendeel van algemeen belang. De natie stond boven de deelbelangen en zo werd dus impliciet de natie tot het algemene belang verklaard. Tegenstanders vonden dat hij zo burgerschap niet stimuleerde maar juist belemmerde. Burgerschap ging toch om deelneming aan de gemeenschap en oude lokale gemeenschappen waren toch juist de kringen waarmee burgers zich allereerst verbonden voelden? Die moest je de ruimte geven, politiek moest juist dicht bij de burgers blijven.[12]

De tegenstanders hadden de schijn tegen, want kwamen zij zo niet feitelijk op voor het belang van de lokale elites die de verkiezingen zouden kunnen bepalen als die zich afspeelden in hun eigen wereldje? Dat zat er zeker deels achter, maar ze hadden toch ook wel een punt, zeker in het licht van hoe de politiek in Nederland zich later zou ontwikkelen. De lokale banden moesten volgens liberalen verbroken worden. Vanaf het einde van de negentiende kwamen daarvoor deels verzuilde banden en partijbanden in de plaats. Toen de partijen de band met de kiezer aan het einde van de twintigste eeuw ook niet meer konden leggen, kwam het gemis aan echte lokale betrokkenheid weer meer naar voren.

Boze burgers

We kunnen natuurlijk moeilijk de boze burgers van nu die het gevoel hebben dat Den Haag hen op het platteland of in hun stadsbuurt over het hoofd ziet, op het conto schrijven van de grondwetsherziening van 1848. Maar als we die als grondslag beschouwen van de politiek in het moderne Nederland, wat vaak gebeurt, dan heeft het zin om ook na te denken over de negatieve consequenties van enkele keuzes die toen gemaakt zijn.

Ook zonder Thorbecke zouden de tendensen van centralisatie, nadruk op bestuur in plaats van vertegenwoordiging, en burgerschap als functie van de staat, in de Nederlandse politiek zijn gebleven. De manier waarop die tendensen zich hebben ontwikkeld, is echter wel beïnvloed door 1848, net zo goed als de ministeriële verantwoordelijkheid, de grondrechten en de werking van het parlement.

Het burgerschap dat Thorbecke ambieerde, was zeker zelfstandig en actief, maar het veronderstelde eerder dat de burger zich met de problemen van de staat ging bezighouden dan de staat met die van de burger. De centralisatie van de staat en grote kiesdistricten voor verkiezingen deden weinig om aan te sluiten bij wat de kiezer in zijn eigen wereld bewoog, en dat was ook niet de bedoeling. Het werkte om oligarchie en bekrompenheid te bestrijden, maar het had zijn nadelen. Om opnieuw de balans te vinden tussen de controlerende, wetgevende en vertegenwoordigende functies van de Tweede Kamer, moet de gehele erfenis van 1848 in ogenschouw worden genomen.

Noten

[1] Vgl. Henk te Velde, ‘Constitutionele politiek. De parlementair-politieke praktijk en de Grondwet van 1848’, in: N.C.F. van Sas en idem (ed.), De eeuw van de Grondwet. Grondwet en politiek in Nederland, 1798-1917 (Deventer: Kluwer 1998) 147.

[2] Zie https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vklqlw5yh8jf/algemene_bepaling_grondrechten_en

[3] Zie https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20170606/stemmingsoverzicht_tweede_kamer/document3/f=/vkijefbugnl5.pdf .

[4] Henk te Velde, ‘De domesticatie van democratie in Nederland. Democratie als strijdbegrip van de negentiende eeuw tot 1945’, BMGN - Low Countries Historical Review 127 (2012) pp. 3-27.

[5] Vgl. Lauren Lauret, Regentenwerk. Vergaderen in de Staten-Generaal en de Tweede Kamer, 1750-1850 (Amsterdam: Prometheus 2020); Henk te Velde, ‘Staten-Generaal en parlement. De welsprekendheid van de Tweede Kamer’, in: Remieg Aerts e.a. ed., In dit huis. Twee eeuwen Tweede Kamer (Amsterdam: Boom 2015) en andere stukken in dit boek.

[6] Diederick Slijkerman, Het geheim van de ministeriële verantwoordelijkheid. De verhouding tussen koning, kabinet, Kamer en kiezer, 1848-1905 (Amsterdam: Bert Bakker 2011).

[7] Jeroen van Zanten, Koning Willem II, 1792-1849 (Amsterdam: Boom 2013).

[8] Dennis Bos, Waarachtige volksvrienden. De vroege socialistische beweging in Amsterdam 1848-1894 (Amsterdam: Bert Bakker 2001) hoofdstuk 1; M.J.F. Robijns, Radicalen in Nederland, 1840-1851 (Leiden: Universitaire Pers 1967).

[9] Mathijs van de Waardt, De man van 1848. Dirk Donker Curtius (Nijmegen: Vantilt 2019). Over Thorbecke verder natuurlijk allereerst Remieg Aerts, Thorbecke wil het. Biografie van een staatsman (Amsterdam: Prometheus 2018).

[10] Verslag van de Grondwetscommissie aan de koning, door Thorbecke, in: J.R. Thorbecke, De Briefwisseling ed. G.J. Hooykaas en F.J.P. Santegoets deel V (Den Haag: Instituut voor Nederlandse Geschiedenis 1996) 517. Zie verder onder meer N.C.F. van Sas, ‘Onder waarborging eener wijze constitutie. Grondwet en politiek, 1813-1848’, in: Idem en Te Velde, Eeuw van de Grondwet.

[11] J.R. Thorbecke, ‘Over het hedendaagsche staatsburgerschap’ (1844), in: Idem, Historische schetsen (Den Haag: Nijhoff 1860).

[12] Zie onder meer Corné Smit, ’Er is in het volk een hooger logica. De plaats en de positie van het volk in de staatsleer van de Nederlandse conservatieven (1850-1869)’ (ongepubliceerde Research Master scriptie geschiedenis, Leiden 2019).