Het afgelopen halfjaar waren de Wiardi Beckman Stichting en het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks bezig met grondpolitiek. Een taai maar ontzettend belangrijk onderwerp. Begrijpen hoe grondpolitiek werkt is nodig voor alle linkse politici die iets willen doen aan het tekort aan betaalbare woningen, de strubbelingen van biologische boeren en de verdrukking van onze natuur.
Hans Rodenburg & Arjan Reurink
Hans Rodenburg is project- en onderzoeksleider bij Wetenschappelijk Bureau GroenLinks. Arjan Reurink is onderzoeker bij de Wiardi Beckman Stichting en docent aan het PPLE College van de Universiteit van Amsterdam.
Hoewel de gemiddelde Nederlander je glazig zal aankijken als je erover begint, vormt het de sleutel tot de aanpak van de grootste crises van deze tijd: grondpolitiek. Of het nu gaat om het keren van de klimaatontwrichting, het aanpakken van de woningnood of het beschermen van de nog levende natuur in ons land, geen van deze dingen zal lukken zonder publieke zeggenschap over de beschikbare grond in ons land. De manier waarop wij als samenleving de grond verdelen, waarderen en onderhouden vormt traditioneel gezien dan ook een van de grote ideologische strijdpunten tussen de verschillende politieke stromingen.
Toch hebben we in Nederland lange tijd weinig over dit ideologische conflict gehoord. Sinds het kabinet-Den Uyl vijftig jaar geleden mede ten val kwam door de strijd over de grondpolitiek – specifiek de vergoeding die grondeigenaren moesten krijgen als hun grond werd onteigend – lijkt het onderwerp van de politieke agenda verdwenen. Dit wil allerminst zeggen dat er geen beleid is gevoerd. Integendeel: de afgelopen vijftig jaar heeft er een fundamentele verschuiving plaatsgevonden in het grondbeleid. Gemeenten en andere publieke partijen hebben hun grondbezit en daarmee hun zeggenschap over de grond in hoog tempo afgebouwd, beschermingsmechanismen tegen te hoge grondprijzen zijn geschrapt, de publieke financiering van grondaankopen door publieke partijen zoals woningcorporaties is afgebouwd terwijl er juist belastingvoordelen werden geïntroduceerd om als individu of private partij grond aan te kopen.
In die zin is grondpolitiek nooit weggeweest. De stilte van de afgelopen decennia verhulde vooral de radicale grondpolitiek die wel degelijk is gevoerd. De grondmarkt die in de afgelopen decennia is vormgegeven, dient met name het financiële belang van grondeigenaren, ook wanneer dit op gespannen voet staat met het publieke belang van de samenleving als geheel of met het belang van toekomstige generaties. Het is dus hoog tijd dat linkse partijen weer de politieke kernvraag op tafel leggen: van wie is ons land eigenlijk?
Gelukkig zien we dat deze vraag op steeds meer plekken langzaam ter sprake wordt gebracht. Het duidelijkst zien we dit in de aanpak van de wooncrisis, waar de Tweede Kamer recentelijk voor een zogenoemde planbatenheffing stemde (een belasting op de grondwaardestijging die plaatsvindt wanneer een bestemmingsplan wordt gewijzigd) en waar wordt gesproken over een in te voeren belasting op braakliggende bouwgrond. Dit waren jarenlang politiek gezien volstrekt ondenkbare maatregelen.
Tegelijkertijd valt er nog een behoorlijke inhaalslag te maken in het bredere denken over grondpolitiek. Mede door het wegbezuinigen van kenniscentra en ambtelijke afdelingen, is veel politieke en bestuurlijke kennis over grondbeleid verloren gegaan. Bovendien wordt de politieke aard van het grondbeleid door verschillende deskundigen nog altijd ontkend of niet gezien door beleidsmakers. Opvallend is ook dat het denken over grondbeleid is opgeknipt in twee geïsoleerde debatten, over grondbeleid in het landelijk gebied en grondbeleid in het stedelijke gebied. Dat terwijl er duidelijke overeenkomsten zijn en in essentie dezelfde fundamentele politiek-ideologische vragen op tafel liggen.
Het is om deze reden en vanwege de grote urgentie anders om te gaan met onze grond dat wij als wetenschappelijke bureaus met dit dossier de routes naar een nieuwe grondpolitiek willen verkennen.
De vele tekorten van ons grondsysteem
Voordat we dieper ingaan over deze verkenning is het goed eerst kort te beschrijven wat wij op dit moment zien gebeuren waar het gaat om de omgang met de Nederlandse grond. De belangrijkste ontwikkeling is dat grond zowel in het landelijke gebied als in de bebouwde omgeving in hoog tempo is omgevormd van een essentiële productiefactor tot een vermogenstitel en beleggingsobject. Was een woning met bijbehorende grond vroeger vooral een plek om te wonen, inmiddels functioneert deze voor veel mensen ook als pensioenpot, een mooie erfenis voor de kinderen of gewoon een manier om zo snel mogelijk rijk te worden. Waar landbouwgrond voorheen vooral werd gebruik om voedsel te produceren, zien steeds meer boeren deze inmiddels als pensioenvoorziening, wat uiteindelijk vooral maakt dat ze arm leven terwijl ze op papier schatrijk zijn.
Dat grond zo goed rendeert is logisch. Grond is een schaars goed dat niet kan worden bijgemaakt maar waar wel steeds meer vraag naar is. Omdat beleggers geen strobreed in de weg werd gelegd, konden zij inspelen op deze ontwikkeling en een groot deel van de Nederlandse grond omvormen tot financieel product. Het gevolg was dat de grondprijzen omhoogschoten, waardoor het feitelijk onmogelijk is geworden om vandaag de dag nieuw in te stappen als jonge boer, zelfs als je van plan bent om hoog-intensief te gaan boeren om de hoge rente op je hypotheek te kunnen betalen. Voor boeren die niet de maximale opbrengst vooropzetten, maar de grond en natuur levend willen houden, is het zonder externe hulp helemaal onmogelijk om in te stappen.
Dit laat direct scherp het grote tekort zien van ons huidige grondsysteem, het geheel aan wet- en regelgeving voor het bezit, gebruik en de handel van grond. De zaken die de grootste maatschappelijke waarde hebben worden op dit moment onmogelijk gemaakt, terwijl activiteiten die onze gezondheid en de natuur actief beschadigen juist worden beloond.
Ligt er een plan om goedkope woningen te realiseren in de stad met veel groen, zodat mensen er fijn kunnen wonen? Of wordt landbouwgrond ingezet om groente te verbouwen zonder de grond uit te putten? Dan schiet de grondwaarde naar beneden. Krijg je daarentegen de ruimte om peperdure woningen te bouwen die vrijwel niemand kan betalen of wordt grond uitgegeven om deze volledig leeg te trekken met behulp van gif en kunstmest? Dan kun je rekenen op een hoge grondwaarde. Twee van de grootste crises waar Nederland momenteel mee te maken heeft – de wooncrisis en de biodiversiteitscrisis – zijn dan ook direct te relateren aan onze omgang met grond. Zonder een fundamentele aanpassing van ons grondsysteem gaat het ons niet lukken om deze crises te keren.
Daar komt nog bij dat het grondsysteem de grote vermogensongelijkheid in ons land verder aanjaagt. Bezit je eenmaal een stuk grond, dan is het relatief eenvoudig om dit bezit verder uit te bouwen. Het gevolg is dat (groot)grondbezitters een steeds grotere materiële voorsprong hebben genomen op de mensen die geen grond bezitten en dus feitelijk van hen afhankelijk zijn. In steden als Utrecht en Amsterdam bezit één private partij inmiddels een kwart van alle bouwgrond, zoals Barend Wind, Tijn Croon en Dion Heinis scherp laten zien in hun artikel in dit nummer van S&D. Gemeenten zijn veroordeeld tot jarenlange procedures en onderhandelingen met deze individuele partijen om uiteindelijk slechts een deel van hun maatschappelijke doelen te kunnen verwezenlijken.
Het is hoog tijd om nadrukkelijker de politieke vraag op tafel te leggen waarom we eigenlijk accepteren dat de rijkste mensen in onze samenleving – of zelfs miljardairs in verre landen – grote delen van ons land claimen om hier geld mee te verdienen?[i] Het is tijd de simpele waarheid onder ogen te zien dat als wij één iemand het recht geven om een stuk grond te gebruiken zoals diegene zelf wil, wij dit recht tegelijkertijd ontnemen aan alle andere leden van de gemeenschap.
Hoe de overheid haar grip op grond uit handen gaf
De grote tekorten van ons grondsysteem zijn vooral te verklaren door beleid dat de afgelopen decennia is doorgevoerd. Door de geschiedenis heen is het grondsysteem voortdurend inzet geweest van politieke strijd. Waar liberalen het privaat bezit van grond als hoeksteen voor het grondsysteem zagen, streefden socialisten juist naar gemeenschappelijk bezit en collectieve zeggenschap over de grond. Geen van beide partijen kreeg uiteindelijk volledig haar zin.
Het grondsysteem, zoals dat in de loop van de negentiende en twintigste eeuw vorm kreeg, werd een compromis. Particulier grondbezit bleef het uitgangspunt maar de overheid kreeg allerlei mogelijkheden om de grondmarkt te reguleren en de eigendomsrechten van grondeigenaren in te perken in naam van het publieke belang.
Die mogelijkheden zijn grofweg op te delen in vier verschillende rollen die de overheid op zich kan nemen in relatie tot de grondmarkt: die van planner, marktmeester, grondeigenaar en belastinginner. In de eerste plaats speelt de overheid de rol van planner. Via haar ruimtelijke beleid bepaalt zij voor welke doelen stukken grond gebruikt mogen worden. Gemeenten en provincies leggen deze functies vast in hun omgevingsplannen (voorheen bestemmingsplannen), denk aan wonen, natuur of bedrijvigheid. In deze omgevingsplannen en de hieraan gekoppelde vergunningsprocedures kunnen zij ook voorwaarden stellen aan het gebruik van grond, denk aan een minimaal aantal sociale huurwoningen bij woningbouw of beperkingen aan het gebruik van mest of bestrijdingsmiddelen in het geval van landbouwgrond.
De tweede rol is die van marktmeester. In deze rol bepaalt de overheid hoe grondprijzen tot stand komen en hoe de overdracht van grond plaatsvindt. Daarnaast kan zij via voorkeursrechten publieke partijen het eerste recht van koop gunnen op het moment dat een stuk grond te koop wordt aangebonden. Ook gedwongen onteigening behoort tot de mogelijkheden. Hoewel dit in de praktijk nauwelijks voorkomt, heeft de mogelijkheid tot onteigening toch een grote invloed op de grondmarkt. Zo is het voor gemeenten natuurlijk veel eenvoudiger te onderhandelen met een grondeigenaar als die partij weet dat hij gedwongen onteigend kan worden als hij zich al te onredelijk opstelt.
Ten derde is de overheid zelf een belangrijke grondeigenaar. Momenteel is ongeveer 20 tot 30% van het grondoppervlak in Nederland in handen van overheidsinstanties.[ii] Overheden kunnen deze grond inzetten voor publieke doelen, bijvoorbeeld door deze beschikbaar te stellen aan woningbouwcorporaties of tegen een betaalbare prijs te verpachten aan organisaties die zich richten op natuurbehoud. Soms bezitten ook gemeenten zelf grond om op deze manier ‘actief grondbeleid’ te voeren, maar meestal moeten zij de grond eerst aankopen. Omdat hier grote investeringen en veel expertise voor nodig zijn, is dit voor veel gemeenten onmogelijk zonder ondersteuning vanuit de Rijksoverheid.
De laatste rol is die van belastinginner. Het gedrag van partijen op de grondmarkt wordt op allerlei manieren beïnvloed door de manier waarop grond wel of juist niet, wordt belast. Denk aan de onroerendezaakbelasting (ozb), de overdrachtsbelasting, de erfbelasting of een belasting op braakliggende grond. Ook kan de overheid belastingen inzetten om grondeigenaren te laten bijdragen aan publieke voorzieningen zoals bushaltes of wijkcentra en kan zij ervoor zorgen dat de grondwaardestijgingen die deze investeringen veroorzaken weer terugstromen naar de samenleving en niet in de zakken van de omringende grondeigenaren verdwijnen. Een goed voorbeeld hiervan is de eerder genoemde planbatenheffing, maar dit kan bijvoorbeeld ook via een algemene grondwaardebelasting worden geregeld.
Pakt de overheid alle vier de rollen actief op, dan kan zij effectief grip uitoefenen op de grondmarkt. Het is precies om die reden dat het neoliberale beleid van de afgelopen decennia erop gericht is geweest alle vier de rollen zo veel mogelijk uit te kleden.
In het ruimtelijk beleid heeft de overheid haar rol van planner voor een belangrijk deel uit handen gegeven en overgedragen aan de markt. Namen overheden vroeger zelf het initiatief om de ruimtelijke ontwikkeling vorm te geven, nu zijn het inmiddels vooral particuliere grondeigenaren en grote ontwikkelaars die de dienst uitmaken. Deels is dat het gevolg van een bewuste beleidskeuze: niet de overheid, maar de markt diende te bepalen welke ontwikkelingen waar plaatsvinden. Tekenend hiervoor is de opheffing van het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ontwikkeling en Milieu (VROM).
Maar de verschuiving van het primaat in de ruimtelijke ontwikkeling komt ook doordat grote ontwikkelaars en speculanten tegenwoordig dusdanig grote grondposities hebben, met name rond grote steden, dat gemeenten voor hun plannen geheel zijn overgeleverd aan de welwillendheid van deze partijen. Bovendien wordt de onderhandelingspositie van grote grondeigenaren nog eens versterkt doordat zij zich kunnen beroepen op hun zogeheten ‘zelfrealisatierecht’: het recht van een grondeigenaar om zelf de beoogde bestemming te realiseren. Omdat hier geen harde termijnen aan verbonden zijn, kan een grondeigenaar het proces eindeloos traineren als hij er geen belang bij heeft om een bepaalde gebiedsontwikkeling in gang te zetten.
Ook in haar rol als marktmeester heeft de overheid de teugels steeds meer laten vieren. Prijsbeheersing en overheidstoezicht op grondtransacties, tot de jaren zeventig belangrijke onderdelen van het Nederlandse grondbeleid, werden steeds meer losgelaten. Ook de pachtwetgeving, die het economisch verkeer tussen grondeigenaren en pachters reguleert, werd geliberaliseerd. Het gevolg laat zich raden: speculanten kregen de vrije ruimte en de grond- en pachtprijzen schoten omhoog.
Ook het publieke grondbezit werd afgebouwd. Gemeenschapsgronden werden op grote schaal in de verkoop gedaan en nieuwe grondaankopen werden nauwelijks nog gedaan. Dat had veel te maken met het feit dat gemeenten de financiële risico’s van dit grondbezit niet meer konden of wilden dragen, deels ook doordat de Rijksoverheid haar ondersteuning terugtrok. Maar het kwam ook doordat marktpartijen stedelijke grondposities steeds meer als een verdienmodel gingen zien. Doordat de overheid vanaf de jaren negentig vooraf ging aankondigen wat de toekomstige ontwikkellocaties zouden worden, werd hiermee de deur wijd opengezet voor grondspeculanten.
Tot slot is de overheid als belastinginner privaat grondbezit steeds gunstiger gaan behandelen, terwijl publiek grondbezit juist meer wordt belast. Zo moeten gemeenten sinds 2016 vennootschapsbelasting betalen over de winst die zij maken met hun actieve grondbeleid.
Alles overziend is de manier waarop we in Nederland met onze grond omgaan steeds meer in dienst gesteld van de particuliere belangen van grondeigenaren en speculanten. Publieke belangen zijn daarbij in het gedrang gekomen. De negatieve effecten van dit beleid worden steeds pijnlijker zichtbaar: torenhoge grondprijzen, stagnerende woningbouw, water- en bodemverontreiniging en uitputting van landbouwgrond. De vraag die voorligt is dan ook: hoe herpakken we de grip op onze grond? We vroegen dit aan verschillende deskundigen die in dit nummer van S&D hierover schrijven.
Hernieuwde grip op onze grond
‘Grondeigendom is per definitie een monopolie. Van iedere plek is er immers maar één. Als de overheid niet ingrijpt, kost dit monopolie de samenleving veel geld.’ Het is een inzicht dat in de vele debatten over de aanpak van de wooncrisis wel eens naar de achtergrond verdwijnt maar dat niet vaak genoeg herhaald kan worden. Barend Wind, Tijn Croon en Dion Hennis leggen in hun artikel haarfijn uit hoe privaat grondeigendom en vooral de ongekende ruimte die grondspeculanten en ontwikkelaars momenteel krijgen om de grondprijs op te drijven het onmogelijk maken om voldoende betaalbare woningen te bouwen en fijne buurten te creëren.
Vanuit die analyse doen zij een aantal concrete voorstellen om de ‘moeder aller monopolies’ – het grondmonopolie – te breken. Allereerst door het verdienmodel van grondspeculanten te ondermijnen door de publieke vergoedingen bij het opkopen van grond anders te berekenen en onverdiende winsten van speculanten via belastingen terug te geven aan de gemeenschap.
Daarnaast door gemeenten en woningcorporaties meer geld en wettelijke mogelijkheden te geven zelf grond aan te kopen, deze te ontwikkelen én in bezit te houden, zodat ze blijvend zorg kunnen dragen voor de sociale samenhang en leefbaarheid in buurten. Overigens bepleiten de auteurs nadrukkelijk dat veel gemeenten ook zonder nieuw landelijk beleid vandaag al aan de slag kunnen met hun huidige instrumentarium. Er ligt genoeg ruimte voor lokale politici om een actieve grondpolitiek te bedrijven. Het vraagt vooral visie en daadkracht.
Hoe kan zo’n lokale grondpolitiek er dan precies uitzien? Over die vraag interviewden we Rik Thijs, wethouder namens GroenLinks in Eindhoven, en Martijn Balster, wethouder namens PvdA in Den Haag. Ook zij hebben in hun steden steeds vaker te maken met (buitenlandse) beleggers die grond opkopen om eraan te verdienen, waardoor het voor hen steeds lastiger is om te sturen op de gewenste ontwikkeling van de stad.
Beiden zijn ervan overtuigd dat het aankopen en vasthouden van grond door publieke partijen zoals woningcorporaties en gemeenten dé manier is om als samenleving weer te kunnen sturen op genoeg betaalbare woningen, voldoende groen en goede toegankelijke voorzieningen. Actieve grondpolitiek is in hun ogen onmisbaar voor al die dingen die geen winst opleveren, maar maatschappelijk juist heel waardevol zijn.
Waar de wethouders nadrukkelijk verkennen hoe zij het publieke grondeigendom kunnen uitbreiden, is het voor beleidsmakers in het landelijk gebied nog wat vaker een zoektocht welk middel zij het beste kunnen inzetten om te zorgen dat de grond in hun provincie verantwoord wordt gebruikt. Met Hagar Roijackers, gedeputeerde in Noord-Brabant namens GroenLinks, spraken wij over haar zoektocht om een actiever grondbeleid te voeren, zonder daarmee al te veel politieke en maatschappelijke weerstand te creëren. Vooral interessant is haar overtuiging dat lokale overheden al heel veel mogelijkheden hebben om een grondpolitiek te bedrijven waarin het publieke belang voorop wordt gesteld, maar dat deze nog onvoldoende worden benut. De belangrijkste vereiste is volgens haar dan ook dat lokale politici zich beter verdiepen in het juridische instrumentarium dat zij tot hun beschikking hebben en dat vooral linkse en groene partijen strategischer aandacht gaan besteden aan de vormgeving van het recht en de procedures die raken aan het grondbeleid.
Dat een fundamentele ingreep in het agrarische grondbeleid echt nodig is, wordt scherp aangetoond door Wouter van Zandbrink. In zijn artikel beschrijft hij hoe de hoge grondprijzen boeren onder druk zetten zich te blijven richten op schaalvergroting en intensivering. De hoge grondprijs vormt zo een van de belangrijkste verklaringen voor de te trage verduurzaming van de Nederlandse landbouw.
Het is precies om die reden dat Van Zandbrink een vurig pleidooi houdt om de grondprijs weer veel strikter te gaan reguleren, meer regels te stellen voor het gebruik van agrarische grond en het belastingstelsel fundamenteel te herzien. Grond moet weer worden ingezet als productiefactor, in plaats van beleggingsobject. Wat mooi naar voren komt in dit artikel is dat een actieve grondpolitiek niet in het nadeel maar juist in het voordeel werkt van de meerderheid van de boeren, en dan vooral ook de jonge boeren. Dit blijkt onder andere uit het inspirerende voorbeeld van het Franse grondagentschap Safer, dat niet alleen de opdracht heeft de grondprijs te bewaken, maar ook om het aantal boerenbedrijven in stand te houden en schaalvergroting af te remmen, jonge en biologische boeren te steunen, de kwaliteit van de natuur te bewaken én de leefbaarheid van agrarische gemeenschappen in stand te houden.
Ook Liesbeth Soer laat helder zien hoe steeds meer Nederlandse boeren niet langer een gezond verdienmodel hebben, maar in feite zelf het verdienmodel zijn, van de leveranciers van pesticiden, veevoer en kunstmest, financiers en verpachters. De oplossing die Soer aandraagt om zowel boeren als de natuur te bevrijden van het huidige landbouwsysteem zijn de maatschappelijke grondfondsen, waarvan de maatschappelijke coalitie ‘Aardpeer, samen voor grond’ er één is: fondsen die grond opkopen, onderbrengen in een stichting en het in feite voor eeuwig van de markt halen om tegen betaalbare prijzen te verpachten aan duurzame en maatschappelijk betrokken boeren. Wat Soer betreft zou de landelijke overheid veel meer kunnen doen om als marktmeester dit soort initiatieven een steun in de rug te geven en te bevoordelen vanwege hun positieve bijdrage aan de gemeenschap, terwijl zij tegelijkertijd een schadelijke behandeling van grond actief ontmoedigt.
Waar grondbezit door lokale gemeenschappen in het landelijk gebied aan een snelle opmars bezig is, komt het in bebouwde omgeving nog weinig voor. Toch ontstaan ook hier nu de eerste initiatieven om gemeenschappen de volledige zeggenschap over stukken grond te geven en deze grond zo voorgoed te bevrijden van de markt. Thieme Hennis en Wouter van Bronkhorst schrijven over de vele voordelen van deze zogenaamde Community Land Trusts, waarbij buurten gezamenlijk bepalen hoe en door wie de grond mag worden gebruikt. Ook dit stuk laat weer haarscherp zien hoe gemeenschappelijk grondeigendom niet alleen de bestaanszekerheid van mensen ondersteunt, maar ook de verbinding in buurten versterkt en de lokale democratie aanjaagt.
Regie terug bij de overheid
Grondpolitiek is terug van nooit weggeweest. Op steeds meer plaatsen zijn overheden de regie op hun grond aan het terugpakken en verkennen politici welke middelen zij hier allemaal voor kunnen gebruiken. Wij hopen dat we met deze special van S&D een bijdrage kunnen leveren aan de ideologische basis onder deze heropleving van de grondpolitiek.
Daarnaast hebben we geprobeerd wat scherper in beeld te brengen welke instrumenten de politiek allemaal kan – en wat ons betreft moet – gebruiken om weer grip op de grond te krijgen. De uitdagingen van deze tijd zijn te groot om hier geen werk van te maken. Waar het wat ons betreft allemaal mee begint, is een glashelder antwoord op de politieke kernvraag van wie ons land eigenlijk is. Ons land is niet van de rijkste persoon of van degene die er toevallig een deel van bezit. Ons land is een gemeenschappelijk goed waar wij allemaal als leden van de gemeenschap over mee mogen beslissen.
Noten
[i] George Monbiot (2021). Het bizarste idee dat de mens ooit bedacht: dat je een stukje grond bezitten. De Correspondent, 4 november 2021.
[ii] Erwin van der Krabben (2021). De werking van de grondmarkt en de rol van de overheid. Verkenning en reflectie. Planbureau voor de Leefomgeving; Wim Nieuwenhuizen, Jeroen Kruit en Dana Kamphorst (2017). Maatschappelijke kansen van grondbezit van overheden.
