Vergezichten over een groene welzijnseconomie zijn mooi maar worden alleen werkelijkheid als deze financieel ook haalbaar zijn. Die financiering hoeft geen probleem te zijn, mits de dure lessen van het tekortfetisjisme uit de tijd van de eurocrisis geleerd zijn en ook de centrale bank bij tegenwind overheidsuitgaven mogelijk blijft maken.

De wetenschappelijk bureaus van de PvdA en GroenLinks ‘gaan vol voor een groene welzijnseconomie’. Dat is de hoofdboodschap van het stuk Samen onze toekomst in handen nemen. Beide partijen verklaren dat in het huidige tijdsgewricht arbeid en natuur, links en groen, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, omdat: ‘als we de klimaat- en biodiversiteitscrisis niet op een daadkrachtige en rechtvaardige manier bestrijden, dit de bestaanszekerheid van veel mensen op het spel zet en de ongelijkheid verder zal doen toenemen’. Over de doelen zijn beide partijen het dus eens. Mooi, dan kunnen we het gaan hebben over de middelen.

Daarover is in het stuk zelf weinig te vinden. De woorden schatkist of overheidsbegroting komen er niet in voor. Het dunne stuk is dan ook vooral bedoeld om richting te geven aan het ‘waarom’ en ‘wat’ van de samenwerking. Een startschot dus om in een breder verband het ‘hoe’ verder uit te werken.

Maar toch, aan ‘een rechtvaardige duurzaamheidstransitie en de garantie voor iedereen op een vrij, waardig en zeker bestaan’ hangt natuurlijk wel een prijskaartje. Om de Parijse klimaatdoelen te behalen moeten alleen al in Europa de jaarlijkse klimaatinvesteringen met meer dan € 500 mrd omhoog.

Dat hoeft lang niet allemaal ten koste te gaan van de overheidsbegroting. CO2-heffingen leveren juist geld op en zetten aan tot private investeringen. De door economen zo begeerde CO2-heffingen zullen echter maar in beperkte mate hun werk kunnen doen. Juist vanwege de eis van rechtvaardigheid. Terecht stellen de economische theorieboeken dat de lage inkomens meer dan gecompenseerd kunnen worden voor de stijging van prijzen door deze heffingen. In Europa stoot de rijkste 10% van de bevolking jaarlijks per persoon bijna 30 ton CO2 uit, tegenover 10 ton voor de volgende 40% en slechts 5 ton uitstoot per persoon voor de 50% laagste inkomens.[1]

Helaas is de praktijk dat een piepend en krakende Belastingdienst deze compensatie niet lijkt te kunnen organiseren. Daarbij blijkt het een politiek lastig te verkopen verhaal: mensen zien de extra kosten direct op de kassabon, de bijkomende lagere lasten zijn veel minder zichtbaar. Politici zetten daarom liever subsidies in, getuige het Klimaatfonds van € 35 mrd van het kabinet Rutte IV.

De komende jaren moet ook een dure draai gemaakt worden van een doelmatig naar een rechtvaardig klimaatbeleid. Tot op heden was de kunst om met zo min mogelijk publiek geld zoveel mogelijk private klimaatuitgaven uit te lokken. Dan werken beperkte subsidies voor hogere inkomens het beste, zoals de Tesla-subsidie om elektrisch rijden te bevorderen en woningisolatiesubsidies. Het probleem is dat deze instrumenten de minst vermogenden niet bereiken, die hebben immers geen privaat kapitaal om het publieke kapitaal te matchen.

Het zijn echter wel deze laagste inkomens die in de tochtigste huizen wonen, zonder zonnepanelen en wiens dieseltje fors duurder wordt. Een rechtvaardig klimaatbeleid begint juist bij het financieren van hun transitie. Dat is noodzakelijk om draagvlak voor de energietransitie te behouden, maar is ook aanzienlijk kostbaarder omdat de overheid veel meer zal moeten voorschieten. Kosten die overigens toch ooit eens gemaakt zullen moeten worden.[2]

En dan hebben we het nog niet over alle extra uitgaven die de komende jaren nodig zijn om Nederland en Europa productief te houden, met een eigen industrie, voldoende defensie en in staat de stijgende zorgkosten vanwege de vergrijzing te dragen.

De wens tot een groene welzijnseconomie zal daarom niet voldoende zijn. Nodig is ook budget. Dat de PvdA en GroenLinks bereid zijn de daarvoor benodigde stappen te nemen is niet vanzelfsprekend. Want de vorige keer dat het erom spande, tijdens de eurocrisis, trapten beiden hard op de begrotingsrem. Zo een toch al sterk afkoelende economie nog verder in het slop draaiend, met alle rampzalige gevolgen van dien voor de duurzaamheidstransitie en het bestaan voor velen in Nederland en in de rest van Europa.

De PvdA deed dat als coalitiepartner in Rutte II, als beheerder van de schatkist en zelfs als voorzitter van de eurogroep in de persoon van Jeroen Dijsselbloem. Maar ook GroenLinks gaat niet vrij uit. Deze partij tekende in 2012 vanuit de oppositie voor € 12 mrd aan extra bezuinigingen met het zogenaamde Kunduz-akkoord.

Nieuwe begrotingsregels

Misschien dachten de auteurs van de notitie Samen onze toekomst in handen nemen dat aan het geld geen aandacht besteed hoeft te worden omdat dat inmiddels wel het minste probleem blijkt te zijn. De akelige wereld van bezuinigingen, oplopende werkloosheid en eurocrisis hebben we immers achter ons gelaten. Sinds 2014 groeide de economie onafgebroken. En toen in 2020 de coronacrisis uitbrak gingen de publieke geldsluizen open. Net als afgelopen winter (2022-23) toen de overheid de stijgende energieprijzen voor iedereen compenseerde. De overheid heeft nieuwe diepe zakken ontdekt.

Maar is dit werkelijk een blijvende, want doordachte en doorleefde, verandering van beleid? Of is dit het gevolg van een toevallige samenloop van omstandigheden: een combinatie van externe crises en een in doodnood verkerend politiek midden dat de kiezer niet meer met harde boodschappen durft te confronteren? Wat dan als er geen unieke dreigingen van buiten meer zijn zoals een coronavirus of oorlog aan de oostgrens van de Europese Unie? Een echt debat met een duidelijk conclusie is er niet geweest. Kan bij gebrek aan een externe dreiging, en bij maatschappelijke of financiële onrust over oplopende begrotingstekorten en prijzen, de slinger niet ook weer heel snel de andere kant opgaan?

Dat de coronasteun en energie-compensatie niet alleen gebaseerd waren op een doorwrocht economisch denken, maar eerder op politiek paniekvoetbal, kan worden afgeleid uit de veel te ruime groep die gecompenseerd is. De coronasteun heeft een acute economische ineenstorting voorkomen. Maar dat had ook, en beter, gekund met veel minder geld. Nu is de economie twee jaar lang bevroren. Een economie die juist een versnelde en eerlijker aanpassing behoefde op de energie- en circulaire transitie. Daar hadden de tientallen miljarden aan coronasteun ook voor gebruikt kunnen worden.

Helaas, net als tijdens de eurocrisis kwam er geen Green Deal. Ook niet toen vanwege de invasie van Rusland in Oekraïne de energieprijzen omhoogschoten. Eindelijk was er een effectieve prijsprikkel voor hogere inkomens om aan energiebesparing te doen. Nu was het zelfs op initiatief van PvdA en GroenLinks dat deze voor een belangrijk deel teniet werd gedaan door de compensatieregeling ook voor de rijksten open te stellen.

Geld was de afgelopen jaren geen probleem, maar dreigt dat wel weer te worden. De groene welzijnseconomie vereist daarom dat de dure lessen die we tijdens de eurocrisis hebben geleerd worden verankerd in nieuwe Europese begrotingsregels. Dat overheden in de coronatijd de geldsluizen konden opengooien was namelijk in de eerste plaats te danken aan het buiten werking stellen van de Europese begrotingsregels: de welbekende normen van 3% als maximum voor het tekort op de overheidsbegroting en 60% voor de staatsschuld.

Met name die laatste norm was ook voor corona al buiten zicht geraakt voor landen als Griekenland (170%) en Italië (140%). Maar ook Spanje, Frankrijk, Portugal en België zitten (ruim) boven de 100%. Overigens is de overheidsschuld in de VS (130%) en Japan (260%) nog veel hoger dan het gemiddelde van de EU en eurozone.

De grens van 60% is niet alleen onhaalbaar, deze is ook arbitrair en volgens vrijwel de meeste economen onzinnig; 90% wordt eerder als een grenswaarde gezien.[3] Een ruime meerderheid van de Nederlandse economen denkt zelfs dat de staatsschuld zonder problemen zou kunnen verdubbelen naar 120% van het bbp.[4]

De les van de eurocrisis is dat bezuinigen geen wondermiddel is dat onbeperkt kan worden ingezet tegen stijgende overheidstekorten en staatsschulden. De befaamde multiplier van Keynes, die laat zien met hoeveel een economie meer groeit als de overheid extra geld uitgeeft, blijkt ook in de omgekeerde richting te werken. Wat de overheid bespaart door lagere uitgaven, kan ze vervolgens in nog veel grotere mate missen aan belastinginkomsten of vanwege hogere uitgaven aan bijvoorbeeld uitkeringen.[5]

En dan hebben we het nog niet over de sociale gevolgen en die voor de productiviteit. In Griekenland kwamen schoolkinderen thuis te zitten omdat hun leerkracht was ontslagen. De leerkracht die vanwege de hoge werkloosheid zelf ook thuis kwam te zitten met een uitkering. Ondertussen steeg de staatsschuld als percentage van de almaar verder slinkende economie.

In het denken over de rol van de overheid in de economie moeten we afstand nemen van het huishoudboekje als metafoor voor de overheidsfinanciën. Een overheid is geen huishouden dat op enig moment alle schulden weer afbetaald moet hebben. Het is prima als de overheidsschuld meegroeit met de economie. Net als een bedrijf moet de overheid investeren in de toekomst. Nu geld uitgeven, aan onderwijs, onderzoek en ondersteuning, om het in de toekomst dubbel en dwars terug te kunnen verdienen met beter opgeleide productievere burgers. Nu geld uitgeven om veel hogere kosten in de toekomst te voorkomen, zoals door klimaatverandering tegen te gaan en de grondstoffenketens te sluiten.

Die les lijkt in ieder geval te zijn geleerd door de Europese Commissie. In april presenteerde deze haar voorstel voor nieuwe begrotingsregels.[6] Landen krijgen meer tijd om hun schuld naar beneden te brengen. En nog meer ruimte als ze hervormen en investeren in ‘Europese prioriteiten’ als duurzaamheid, defensie en digitalisering. De voor veel lidstaten onmogelijke eis om in twintig jaar de staatsschuld terug te brengen tot 60% is geschrapt. Wel is er, om Duitsland te behagen, op het laatste moment een verplichting ingekomen voor landen met tekorten groter dan de 3%. Deze moeten in het Commissievoorstel jaarlijks met 0,5% worden afgebouwd.[7]

Daarmee is de liberale minister van Financiën Christiaan Lindner overigens zeker nog niet tevreden gesteld. Hij eist een hogere verplichte afbouw. Deze Duitse reactie laat zien dat het harde bezuinigingsdenken nog altijd aanwezig is. Zelfs in een coalitie zonder de Conservatieven, wiens Financiën-minister Wolfgang Schauble tijdens de eurocrisis de toon zette. De Duitse Groenen en sociaal-democraten, beide een stuk groter in de coalitie, staan weliswaar een mildere koers voor, maar hebben het financiële stuur aan een havik in handen gegeven.

Over de noodzaak van nieuwe gemeenschappelijke Europese fondsen om in heel Europa de benodigde investeringen te kunnen doen wil Duitsland al helemaal niet denken. Toch zijn deze hard nodig als het tijdelijke coronaherstelfonds eind 2026 afloopt.

Anders dan tijdens de eurocrisisjaren schaart Nederland zich nu niet aan Duitse zijde, met dank aan D66. Toch is ook in Nederland het bezuinigingsspook weer terug. In de voorjaarsnota haalde het kabinet de kaasschaaf over de ministeries; onder andere het populaire START-opleidingsbudget verdween.

De financieel woordvoerder van de VVD meldde opgewekt dat dit nog maar het begin was: ‘Het tijdperk van gratis geld is voorbij.’ De komende jaren zijn volgens hem nog eens € 10 tot 15 mrd aan extra bezuinigingen nodig. Wat de VVD betreft mogen dat geen belastingverhogingen zijn.

Dat terwijl er inmiddels, tien jaar nadat Thomas Piketty de Kamer toesprak, een uitgebreid ambtelijk rapport ligt dat nog eens vaststelt dat de vermogensongelijkheid in Nederland ongekend groot is, dat de rijksten minder belasting betalen dan de rest van het land en dat 56 voorstellen op tafel legt om daar iets aan te doen.[8] Iets wat PvdA en GroenLinks in een gezamenlijke motie ook hebben voorgesteld.

Op deze manier is het niet alleen mogelijk geld op te halen om het tekort van de overheid te reduceren. Belangrijker is dat zo de uitgaven van de meest vermogenden afgeremd kunnen worden. Dat creëert ruimte, maakt arbeidskrachten vrij, voor het realiseren van de publieke uitgaven die nodig zijn voor de groene welzijnseconomie.

De geld creërende overheid

Vanwege de lage staatsschuld en sterke economie kan de Nederlandse overheid nog in menig crisis de economie draaiende houden en zo versneld publieke doelen realiseren. Verenigd staat ook Europa er nog steeds behoorlijk goed voor. Maar dat kan veranderen in de onzekere en dure jaren die we tegemoet gaan. Jaren waarin investeringen nodig zijn om groene en sociale doelen te realiseren. Investeringen om de veel hogere kosten te voorkomen waar de ontwrichting van klimaatverandering toe zal leiden. Want wie denkt dat de energietransitie duur is, die weet niet wat de kosten zullen zijn van een veranderend klimaat.

Gelukkig zijn de financiële mogelijkheden van de Europese regeringen tezamen ongekend. Zeker als deze kunnen rekenen op de steun van de Europese Centrale Bank (ECB) als een schild tegen de financiële markten. Markten die namelijk in geval van nood de rente verhogen en zo de investeringsmogelijkheden van de overheid juist dan verminderen. Het is in die situatie dat overheden historisch gezien altijd op hun centrale bank hebben kunnen steunen.[9]

Dat gebeurt nog steeds. Heel direct zoals in het Verenigd Koninkrijk waar de Bank of England de rekening van het ministerie van Financiën spekt. Maar meer ook indirect doordat de centrale bank de beleidsrente laag houdt en aangeeft overheidsschuld op te willen kopen. In de jaren dertig van de vorige eeuw heeft Roosevelt zo zijn New Deal gefinancierd. Europa betaalde op deze manier na de Tweede Wereldoorlog de wederopbouw en Aziatische landen betaalden zo hun industrialisatie.

De eurolanden hebben de pech dat de ECB-statuten zijn opgesteld tijdens de hoogtijdagen van het private marktdenken begin jaren negentig. Daardoor bevatten deze een vrij uniek verbod op het direct financieren van de overheidsbegroting door de ECB (monetaire financiering).

De afgelopen jaren heeft de ECB echter laten zien dat dit artikel 123 uit het EU Verdrag geen belemmering hoeft te vormen. Dat bleek in de crisisjaren na 2008. Overigens wel pas nadat de combinatie van een toch terughoudende centrale bank en bezuinigende overheden de economie flink in de soep had laten draaien. In de VS was het herstel na 2008 vele malen krachtiger, omdat de overheid met volle steun van de Amerikaanse centrale bank, de Fed, wel geld bleef uitgeven. In de EU trapten overheden echter vol op de rem, ondanks verzoeken van ook de ECB om wel geld uit te blijven geven.

Op het dieptepunt van de eurocrisis, in 2012, nam de ECB het heft in handen. ECB-president Mario Draghi bracht rust op de financiële markten, die de rente voor zuidelijke eurolanden door het dak lieten gaan, door te beloven ‘to do whatever it takes to save the euro’. Alleen al die belofte kalmeerde de markten.

Ook bij de coronacrisis gaf de ECB aan de overheidsuitgaven te steunen en mogelijk te zullen blijven maken. Ondanks het verbod op monetaire financiering blijkt met een beroep op het voortbestaan van de euro dus veel mogelijk. De beperkende factor in de eurocrisisjaren was daarom niet zozeer de ECB alswel de begrotingsregels.

Maar een acterende ECB is geen rustig bezit. Met name vanuit wederom Duitsland is het verzet nog altijd groot. Nodig is een nieuw monetair denken. Of beter: een terugkeer naar de rol die centrale banken het grootste deel van de twintigste eeuw gespeeld hebben: desnoods via geldcreatie ervoor zorgen dat de overheid genoeg middelen heeft om de publieke prioriteiten te realiseren.

Anders dan velen, werkgevers voorop, graag beweren, hoeft het geld namelijk niet eerst ‘verdiend’ te worden in de markt. Overheden kunnen zelf geld creëren en uitgeven. Zeker overheden van grote monetaire blokken als die van de Amerikaanse dollar, de Japanse yen, Chinese yuan en de Europese euro. Dit is het inzicht dat de afgelopen jaren onder de noemer van ‘functional finance’ en ‘modern monetary theory’ is opgekomen.[10] De hieraan gelieerde auteurs hebben een oude waarheid afgestoft: dat overheden zelf geld kunnen maken en uitgeven.

Daar zitten weliswaar grenzen aan, maar juist in tijden van crisis worden die grenzen niet snel bereikt. Die grens is namelijk het maximale productieve vermogen van een samenleving. Zolang die niet volledig wordt benut, is er ruimte voor de overheid om met uit het niets gecreëerd geld uitgaven te doen om publieke doelen te realiseren.

Die ruimte was er tijdens de eurocrisis volop in de hele Europese Unie. En in de jaren daarna nog steeds in grote delen van Zuid-Europa. Daar had met Europees geld gewerkt kunnen worden aan een duurzame energievoorziening. Investeringen die zich dubbel en dwars zouden hebben terugverdiend toen vanwege de Russische agressie de fossiele energieprijzen in 2022 de pan uit rezen.

Omgekeerd geldt ook dat als de productieve grens is bereikt, er ergens wat van af zal moeten. Zoals nu in Nederland, waar de handen en hoofden ontbreken om bijvoorbeeld de energietransitie uit te voeren. De overheid krijgt het hiervoor gereserveerde geld niet uitgegeven.

Ondertussen is de inflatie te hoog, net als het begrotingstekort. De overheid kan dan twee dingen doen: zelf minder uitgeven of private uitgaven doen slinken door belastingheffing. Gegeven de grote publieke uitdagingen en grote vermogensongelijkheid ligt het voor de hand dat vooral de vermogenden de komende jaren worden aangeslagen. Te beginnen met die activiteiten die tot veel CO2-uitstoot leiden, zoals de koop van zware auto’s (SUV’s) en vliegreizen.

Laatste kans om lessen te trekken

De groene welzijnseconomie is betaalbaar. Sterker, het is op termijn het enige betaalbare scenario. Maar om daar te komen zullen de komende jaren nog wel enkele economische leerstellingen uit de jaren tachtig en negentig op de schop moeten en zullen begrotingsregels en monetair beleid die in de crisisjaren onwerkbaar bleken, aangepast moeten worden. Een les die we tegen heel hoge sociale kosten en milieukosten hebben geleerd. Lessen die ook zeker nog niet door alle betrokkenen openlijk zijn getrokken.

Het gevaar is groot dat de oude economische leerstellingen de komende jaren weer de kop opsteken als ‘het huishoudboekje moet op orde’ en ‘de centrale bank is er niet om overheidsuitgaven mogelijk te maken’. En dat gebeurt dan precies in de jaren dat we de laatste kans hebben om klimaatverandering te beperken en zo de sociale vrede te bewaren.

Noten

[1] Chancel, Bothe, Voituriez (2023). Climate Inequality Report 2023, World Inequality Lab.
[2] Milieudefensie, FNV et al. (2021). Eerlijke Klimaat Agenda.
[3] ESB (2021). Met verstandige regels is er tot vijftig miljard extra begrotingsruimte.
[4] ESB (2020). Voor Nederlandse economen gaat bij investeren groen en sociaal boven productiviteit.
[5] Blanchard en Leigh (2013). Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF Working Paper Research.
[6] Europese Commissie (2023). Commission proposes new economic governance rules fit for the future.
[7] Zie voor een uitgebreidere bespreking: Sustainable Finance Lab (2023). Een duurzaam begrotingspact voor Europa; Sustainable Finance Lab (2022). A sustainable fiscal pact for Europe.
[8] https://open.overheid.nl/documenten/ronl-72b3fd4d769f6384f1e9a4ed5e77d3afae84ca8d/pdf
[9] Zie: Van Tilburg en Simic (2021). Every Avenue Available, Sustainable Finance Lab.
[10] CUSP (2022). Beyond the Debt Controversy; Stephanie Kelton, The Deficit Myth, 2020.