Het is tijd voor een nieuwe, integrale herziening van de Grondwet. Die conclusie kan getrokken worden op basis van de artikelen die het afgelopen jaar in S&D verschenen in de serie 175 jaar Grondwet van 1848, samen met vele andere voorstellen tot grondwetswijzigingen die recent zijn geopperd. De democratische rechtsstaat moet bij deze herziening centraal staan.

Tijdens de recente verkiezingscampagne is de Grondwet vaak aan de orde gekomen. Mede als gevolg van de kindertoeslagenaffaire vroegen veel partijen om renovatie in de democratische rechtsstaat.[1] Zo bepleit Nieuw Sociaal Contract in haar programma de oprichting van een constitutioneel hof dat formele wetten kan toetsen aan de Grondwet. Veel andere partijen besteden in hun verkiezingsprogramma’s eveneens aandacht aan constitutionele toetsing door rechters. Maar ook een groot aantal andere voorstellen tot grondwetswijzigingen is te vinden in de diverse verkiezingsprogramma’s.[2]

Deze voorstellen voegen zich bij eerdere suggesties en bij de voorstellen die in dit tijdschrift zijn gedaan in de serie 175 jaar Grondwet van 1848. In deze slotbeschouwing wordt, geïnspireerd door de eerdere bijdragen in deze serie, een lans gebroken voor een samenhangende revisie van de Grondwet. Niet alleen zou een afzonderlijke behandeling van die voorstellen verspilling van energie zijn omdat nogal wat voorstellen op elkaar kunnen inwerken, zij draagt ook het risico in zich dat de interne consistentie van de Grondwet er onder lijdt. En dat is niet goed voor een grotere zeggingskracht van de Grondwet, waarvoor velen pleiten.

De laatste keer dat de Grondwet in zijn geheel werd herzien, is al weer een halve eeuw geleden. Inmiddels zijn er de nodige aanpassingen geweest en liggen er dus nog vele in het verschiet. De gewenste samenhang zou door middel van een nieuwe ‘algemene herziening’ van de Grondwet vorm moeten krijgen waarbij het goed functioneren van de democratische rechtsstaat centraal staat.

Sinds kort wordt het eerste artikel van de Grondwet voorafgegaan door een algemene bepaling die expliciet stelt dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Die bepaling zou dan ook richtsnoer moeten zijn bij elke herziening, zeker nu er sinds de toeslagenaffaire een lawine aan voorstellen is losgekomen die vragen om nadere doordenking. Daarom ligt een samenhangende revisie voor de hand. Maar dat zal pas kunnen na een grondig debat, waarin ook sociaal-democraten van zich moeten laten horen.

Grondwet: de tekst en de beleving

Op 3 november was het precies 175 jaar geleden dat in 1848 een nieuwe versie van de Nederlandse Grondwet plechtig werd afgekondigd. Een nieuwe versie, want formeel was het slechts een herziening van de reeds bestaande Grondwet. De oorsprong van de Grondwet ligt immers in 1814, toen een echt nieuwe Grondwet werd opgesteld bij het ontstaan van Nederland als constitutionele monarchie.

Sinds 1814 zijn er slechts ‘herzieningen’ geweest van die Grondwet. Daarmee is de huidige Nederlandse Grondwet de op één na oudste grondwet ter wereld (die van de Verenigde Staten is de oudste). Maar de herziening van 1848 was er niet zomaar één. Voorbereid door een commissie onder leiding van Thorbecke werd hiermee onder meer het fundament gelegd voor een parlementair stelsel.

De macht van de koning die in de Grondwet van 1814 centraal stond, werd ingeperkt. Het parlement kreeg meer voor het zeggen en de Tweede Kamer werd voortaan rechtstreeks gekozen. De democratische terugval in de Grondwet van 1814 ten opzichte van de eerste Nederlandse Grondwet van 1798 werd zo weer een beetje goed gemaakt. Maar het zou tot de herziening van 1917 duren voordat we van een parlementaire democratie konden spreken. De Grondwet van 1917 maakte algemeen kiesrecht mogelijk, dat bij de verkiezingen van 1922 werd gerealiseerd.

Veel grondwetsherzieningen zouden nog volgen, maar naast die van 1848 en 1917 zou die van 1983, dit jaar veertig jaar geleden, het meest ingrijpend zijn. De gehele Grondwet was toen besproken (een ‘algemene herziening’), de volgorde van de artikelen werd gewijzigd en de sociale grondrechten werden toegevoegd. Voor sociaal-democraten waren de herzieningen van 1917 en 1983 vanwege het algemeen kiesrecht en de sociale grondrechten misschien nog wel van groter gewicht dan die van 1848, maar zij zouden zonder het fundament van 1848 niet tot stand zijn gekomen.

Na die grondige herziening van 1983 is de Grondwet inmiddels weer op vele onderdelen gewijzigd. Hoe ‘rigide’ de procedure tot wijziging van de Grondwet ook mag zijn, dit verhinderde niet dat er recentelijk vele veranderingen zijn doorgevoerd, variërend van genoemde 'algemene bepaling’ over Nederland als democratische rechtsstaat tot een apart kiescollege voor de Eerste Kamer voor Nederlanders die in het buitenland wonen.[3] En als we naar de programma’s voor de recente Tweede Kamerverkiezingen kijken, zou het zomaar kunnen dat de Grondwet in de komende periode weer op verschillende punten wordt bijgesteld.

Al deze wijzigingsvoorstellen worden formeel voorgelegd aan de kiezers. Een grondwetswijziging vindt immers plaats in twee besluitvormingsronden (‘lezingen’) in beide Kamers van het parlement, waartussen kiezers zich bij Tweede Kamerverkiezingen hierover kunnen uitspreken. Maar dat is in de praktijk een wassen neus. Slechts zelden gaan die verkiezingen over de voorgestelde grondwetswijzigingen en ook los daarvan kan een grondwetsvoorstel dat na die verkiezingen door een nieuwe Tweede Kamer met twee derde meerderheid is aanvaard vervolgens worden tegengehouden door slechts een derde van de leden van de Eerste Kamer, die niet eens rechtstreeks gekozen is. Ook de wijze waarop de Grondwet gewijzigd wordt is daarom aan heroverweging toe.[4]

De invloed van de kiezers bij specifieke grondwetsvoorstellen mag dan gering zijn, dat wil niet zeggen dat de Grondwet niet leeft onder de burgers. De kennis van de tekst van de Grondwet is weliswaar beperkt, het belang dat burgers aan de Grondwet hechten is groot. Uit een peiling in het voorjaar van 2023 bleek dat 89% van de burgers de Grondwet (zeer) belangrijk vindt. Zij biedt volgens die burgers structuur en duidelijkheid, benoemt rechten en plichten en bevat de belangrijkste regels die chaos voorkomen.[5] Voermans wees er eerder op dat de je de letterlijke tekst van de Grondwet niet hoeft te kennen om het idee en de inhoud ervan toch te hebben geïnternaliseerd: zij zijn volgens hem tot culturele bagage geworden, een tweede natuur.[6]

Maar deze beleving van de Grondwet, gecombineerd met beperkte kennis van de inhoud ervan, draagt wel het risico in zich dat burgers zich op de Grondwet beroepen, en dan met name op de grondrechten, zonder zich te realiseren dat diezelfde Grondwet het mogelijk maakt grondrechten te beperken of veronderstelde ‘grondrechten’ soms helemaal niet noemt. Zo dacht 71% van de respondenten in genoemd onderzoek dat de Grondwet een ‘recht op veiligheid’ bevat en 47% een ‘recht op vakantie’. Niet dus.

Grondrechten

Grofweg gaan grondwetten altijd over drie onderwerpen: grondrechten, de inrichting van het staatsbestel en de manier waarop de grondwet gewijzigd kan worden. Dat is ook bij de Nederlandse Grondwet het geval.

De grondrechten staan in het eerste hoofdstuk. In zijn bijdrage bepleit Rabin Baldewsingh om in het nog maar onlangs gewijzigde anti-discriminatie artikel 1 de verbodsgrond ‘ras’ te schrappen.[7] Hij raakt hier aan een wezenlijke discussie die in het buitenland al veel langer wordt gevoerd, maar in Nederland nog maar mondjesmaat. Ras is, zo stelt hij, gebaseerd op denkbeelden uit de negentiende eeuw toen Westerse antropologen mensen indeelden in rassen. Maar gelukkig is die manier van denken achterhaald en kan de term ‘ras’ worden geschrapt: ‘Er is immers één ras, en dat is het menselijke ras, met diverse uiterlijke kenmerken’.

Een voorstel om iets te schrappen in het hoofdstuk over grondrechten komt overigens weinig voor. Het pleidooi van Aart Hendriks om aan het in 1983 opgenomen recht op de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam geen zelfstandige plek in de Grondwet toe te kennen, komt daar bij in de buurt.[8] Maar dat recht dient volgens Hendriks niet te verdwijnen. Het moet in samenhang met het recht op privacy worden herschreven, waarbij de twee-eenheid van gezondheidszorg & solidariteit goed uit de verf moet komen.

Doorgaans worden juist uitbreidingen bepleit. Ook Baldewsingh doet dat wanneer hij ervoor pleit om leeftijdsdiscriminatie op te nemen als verbodsgrond, dat overigens in het recente parlementaire debat over artikel 1 van de Grondwet als onwenselijk terzijde is geschoven. Het eerder genoemde ‘recht op veiligheid’, waarvan velen in de peiling ten onrechte dachten dat het in de Grondwet staat, zou volgens Uri Rosenthal daarin wel degelijk moeten worden opgenomen: ‘De bevolking verdient een sterke staat. Beide hebben baat bij een Grondwet die het grondrecht van de bevolking op veiligheid, welvaart en welzijn stevig verankert’. [9]

Het verkiezingsprogramma van GroenLinks|PvdA pleit onder meer voor het opnemen in de Grondwet van het recht op behoorlijk bestuur, de rechten voor de natuur en de rechten van dieren. In de S&D-serie wordt voorts gepleit voor de erkenning van ‘academische vrijheid’ in de Grondwet.[10] Zo kan volgens Manar Al Amrani en Henk Kummeling het misverstand worden voorkomen dat de academische vrijheid gewoon onder de vrijheid van meningsuiting valt en dat wetenschappelijk gefundeerde uitingen als ‘ook maar een mening’ worden beschouwd.

Niet vergeten moet worden dat grondrechten in eerste instantie bedoeld zijn om burgers te beschermen tegen een almachtige staat. Dat die grondrechten ook van toepassing zijn op de verhouding tussen burgers onderling (de zogeheten horizontale werking in het privaatrecht) is de laatste decennia een steeds populairder idee geworden, maar dat neemt niet weg dat de bescherming van burgers tegen de staat vooropstaat.

De kindertoeslagenaffaire heeft nog eens op dramatische wijze laten zien dat dat noodzakelijk is. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat er meer voorstellen zijn om grondrechten uit te breiden dan te schrappen. Toch kan men de vraag stellen hoe belangrijk de uitbreiding van het aantal grondrechten in de Grondwet is wanneer – zoals nu - de rechter wetten niet aan de Grondwet mag toetsen (artikel 120 van de Grondwet), maar wel aan internationale verdragen (artikel 94 van de Grondwet).

Bovendien: als besloten zou worden dat de rechter wetten wel aan grondrechten in de Grondwet mag toetsen, wat in onder meer het verkiezingsprogramma van GroenLinks|PvdA wordt bepleit, zijn de formuleringen van grondrechten in het eerste hoofdstuk van de Grondwet dan wel adequaat? Wat betreft het demonstratierecht constateren Al Amrani en Kummeling in elk geval dat de Grondwet te weinig houvast biedt.[11] En moet die toetsing dan beperkt blijven tot de klassieke vrijheidsrechten of zich ook uitbreiden tot de sociale grondrechten? Deze vragen zijn in verschillende bijdragen in de S&D-serie met nadruk aan de orde gesteld.

Erik Jurgens waarschuwt in zijn bijdrage om niet zonder meer over te gaan tot rechterlijke constitutionele toetsing.[12] Wat lost het afschaffen van artikel 120 van de Grondwet precies op, nu de rechter al kan toetsen aan grondrechten in internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)?

Belangrijker nog is dat het schrappen van artikel 120 van de Grondwet tot het tegengestelde kan leiden van een betere rechtsbescherming van de burger. Dat heeft namelijk te maken met de systematiek van het beperken van grondrechten in de Nederlandse Grondwet. Vaak staat bij een grondrecht dat het bij wet beperkt kan worden. Maar wie beschermt die grondrechten dan tegen de wetgever? En als de rechter wel mag gaan toetsen, moet dan niet eerst duidelijk worden gemaakt wat daarbij de grenzen zijn waarbinnen ook de rechter moet blijven? Het EVRM geeft veel betere bescherming, aldus Jurgens.

Meer duidelijkheid over de criteria die gelden bij het beperken van grondrechten is hard nodig, zeggen ook El Amrani en Kummeling, anders wordt het schrappen van het toetsingsverbod in de Grondwet een slag in de lucht.[13] Men hoeft daarbij overigens niet met een blanco lei te beginnen. Eerder heeft staatscommissie-Thomassen (2010) daartoe al nuttige voorstellen gedaan.[14]

Het herschrijven van de grondrechten in de Grondwet is nog urgenter wanneer niet alleen aan de klassieke vrijheidsrechten getoetst zou kunnen worden, maar ook aan de sociale grondrechten. De laatste omschrijven immers een inspanningsverplichting voor de overheid en doorgaans niet een afdwingbaar recht voor burgers.

Zo luidt artikel 19.1 van de Grondwet: ‘Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.’ Niemand kan via de rechter een baan afdwingen, maar hoe dan wel te toetsen aan dit artikel? Datzelfde geldt voor het in de verkiezingscampagne veel besproken thema van bestaanszekerheid, dat in artikel 20.1 van de Grondwet eveneens is vastgelegd als ‘voorwerp van zorg van de overheid’. Een formulering die moeilijk toetsbaar is door een rechter.

Ook de sociale grondrechten in internationale verdragen missen nauwkeurige formuleringen. Toch stellen Daniëlle Dirksen, Ronny de Graaf en Jasper Krommendijk dat een grotere rol van sociale grondrechten bij de rechter niet onmogelijk is.[15] Ook nu al. Maar om de rechter in staat te stellen aan die grondrechten te toetsen, zouden - mede om het verwijt van rechterlijk activisme daarbij te voorkomen - de formuleringen ervan preciezer moeten.

Zeker voor sociaal-democraten is een groter gewicht van sociale grondrechten binnen de democratische rechtsstaat van belang. Maar niet alleen sociaal-democraten vinden dat. Zo stelt voormalig CDA-minister Hirsch Ballin onomwonden over het Nederlandse constitutionele recht: ‘De waarde en juridische relevantie van sociale grondrechten moet hierbij volledig worden erkend.’[16]

De recentelijk opgelaaide discussie over bestaanszekerheid biedt hiervoor een vruchtbare bodem. Die term was voor het eerst gebruikt in het Plan van de Arbeid van de SDAP uit 1936 en werd in 1983 in de Grondwet opgenomen. Dat laatste was een direct gevolg van een nota van het kabinet-Den Uyl uit 1974: ‘Een Grondwet… dient naast vastlegging van de geestelijke en fysieke vrijheid en de gelijkheid, ook aandacht te wijden aan de bestaanszekerheid van de mens en aan het streven naar zijn individuele en maatschappelijke ontplooiing.’[17] De nu breed gevoerde discussie over bestaanszekerheid biedt kansen om de waarden van in de Grondwet vastgelegde sociale grondrechten handen en voeten te geven.

Inrichting van het staatsbestel

De Grondwet omschrijft – naast de grondrechten - de hoofdelementen van de Nederlandse staatsinrichting. Daarin is de combinatie van een constitutionele monarchie en een parlementaire democratie van groot gewicht. De eerste was er eerder dan de laatste en dat is nog steeds zichtbaar in de compositie van de Grondwet. Heel veel grondwetsartikelen worden gewijd aan de monarchie. Dat mag van Joop van den Berg wel een paar onsjes minder.[18]

Zo kunnen artikelen over parlementaire toestemming voor het huwelijk van koning of erfopvolger of over het lidmaatschap van het koninklijk huis helemaal weg en kan de bepaling over uitkeringen aan en belastingvrijdom voor de Koning in een gewone wet.[19] De Koning zou geen lid van de regering meer moeten zijn en de bepalingen over het koningschap die nog wel in de Grondwet blijven, zouden moeten komen te staan na die over het parlement (en vervolgens ook na die over de regering). Dat doet recht aan het feit dat elk ander instituut van de staat zijn legitimatie uiteindelijk ontleent aan de volksvertegenwoordiging.

Van den Bergs pleidooi gaat minder ver dan het streven om de monarchie af te schaffen, dat met krappe meerderheid in het verkiezingsprogramma van GroenLinks| PvdA is geamendeerd, maar zolang voor het invoeren van een parlementaire republiek geen meerderheid te vinden is, kan dit pleidooi helpen om de positie van de monarchie in ons staatsbestel toch te moderniseren.

Over het parlement schrijven Bert van den Braak en Paul Bovend’Eert in deze S&D-serie. Van den Braak laat in een historisch overzicht zien dat de sociaal-democratie nooit warme gevoelens heeft gekoesterd voor de Eerste Kamer, al is er de laatste dertig jaar sprake van een zekere herwaardering.[20] De Eerste Kamer kan nuttig kan zijn door slechte wetgeving tegen te houden. Maar de principiële democratische onevenwichtigheid van het Nederlandse tweekamerstelsel is blijven bestaan: alle door de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer aanvaarde wetgeving kan door een eenvoudige meerderheid in de indirect gekozen Eerste Kamer worden tegengehouden.

Ook de Staatscommissie Parlementair Stelsel wees op het problematische karakter daarvan. Wanneer er geen meerderheid te vinden is voor afschaffing van de Eerste Kamer, dan zou toch in elk geval dit absolute vetorecht van de senaat moeten worden gewijzigd door middel van bijvoorbeeld een terugzendrecht of -plicht, een versterkte meerderheid nodig voor verwerping van een wet, of besluitvorming in een verenigde vergadering van beide Kamers waarin de Tweede Kamer getalsmatig sterker is.

Soms gaan dergelijke voorstellen gepaard met ideeën om de Eerste Kamer anders te kiezen. In een democratisch staatsbestel zou de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging het laatste en beslissende woord behoren te hebben bij de aanvaarding van wetsontwerpen en dat past van oudsher bij de sociaal-democratische benadering, aldus Van den Braak. Zonder grondwetswijziging zal dat niet gaan.

De verhouding tussen parlement en regering is onderwerp van de bijdrage van Paul Bovend’Eert (in dit nummer van S&D). De introductie van de ministeriële verantwoordelijkheid in de Grondwet van 1848 (nu artikel 42.2 van de Grondwet) was bedoeld om de macht van de koning in te perken, tegenwoordig wordt zij vooral gezien als het fundament op basis waarvan democratische controle op het openbaar bestuur mogelijk is. Maar hoe zit het met de onafhankelijke toezichthouders die steeds belangrijker worden, vraagt Bovend’Eert zich in navolging van de Raad van State af?[21] Daarop is parlementaire controle nagenoeg niet mogelijk en herbezinning dus noodzakelijk.

Dat geldt ook voor het vereiste van goede informatievoorziening aan het parlement (artikel 68 van de Grondwet), de noodzakelijke pendant van de ministeriële verantwoordelijkheid. Onjuiste, ontijdige informatieverstrekking door de regering en onvolledige beantwoording van Kamervragen kwamen recentelijk regelmatig voor. De kindertoeslagenaffaire leidde tot een ommezwaai. Althans, sindsdien maakt de regering veel meer openbaar, zoals onderliggende departementale nota’s en de agenda’s en besluitenlijsten van de ministerraad.

‘Persoonlijke beleidsopvattingen’ gelden niet langer als weigeringsgrond om stukken aan het parlement te zenden. Ook zonder wijziging van de tekst van de Grondwet kan de toepassing ervan in de praktijk zich dus wijzigen.[22] Maar bij al die informatievoorziening kan wel de vraag worden gesteld of die altijd bijdraagt aan een beter geïnformeerd parlement.[23] Wanneer persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren publiek kunnen worden gemaakt, leidt dit er dan niet toe dat ambtenaren alleen nog mondeling over gevoelige zaken met elkaar communiceren, zodat er later geen apps of e-mails zijn die kunnen worden geopenbaard?

En wanneer ‘vrachtwagens’[24] vol informatie over het parlement worden uitgestort, welke parlementariër is dan nog in staat de relevante informatie er uit te halen? Moet – om de regering goed te kunnen controleren - niet sowieso de capaciteit van het parlement worden vergroot door het aantal Kamerleden en de ondersteuning uit te breiden? Het eerste zal niet zonder grondwetswijziging kunnen gebeuren.

In het staatsbestel dient de rechterlijke macht een onafhankelijke plaats in te nemen, wil men van een rechtsstaat kunnen spreken. Daarover bestaat in Nederland gelukkig een grote mate van consensus. Die onafhankelijkheid wordt in de Grondwet overigens niet genoemd, maar wordt geacht voort te vloeien uit de bepaling dat de leden van rechterlijke macht voor het leven worden benoemd (artikel 117 van de Grondwet). Het zou niet misstaan die onafhankelijkheid ook expliciet te benoemen in de Grondwet.

Genoemde consensus betekent echter niet dat over de positie van de rechter en diens verhouding tot de politiek geen debat kan bestaan. Integendeel, daarover is discussie en niet voor het eerst.[25] Maar dat debat zal en moet met enige urgentie verder worden gevoerd nu er verschillende voornemens zijn om het toetsingsverbod in de Grondwet te schrappen.[26] Hiervoor is daarover al het een en ander gezegd in relatie tot de grondrechten, maar het debat is ook noodzakelijk wanneer het Nederlandse constitutionele stelsel wordt geplaatst in het kader van het lidmaatschap van de Europese Unie.

Opvallend is dat de Grondwet zwijgt over de Europese Unie. Gezien het sterk gegroeide belang van de Europese Unie is dat een anomalie te noemen. De Nederlandse constitutionele orde wordt steeds meer door Europese verdragen, besluiten en regels beïnvloed. EU-recht gaat boven nationaal recht. Een doordachte verwijzing naar de Europese Unie in de Nederlandse Grondwet is daarom gewenst.

Dat kan niet door eenvoudig de bepalingen in de grondwetten van landen als Duitsland of Frankrijk te kopiëren, laat Niels Graaf in zijn bijdrage zien.[27] Zeker niet wanneer je juist voorstander bent van meer Europese integratie. Want al lijken de teksten van de bepalingen in de Duitse en Franse grondwetten een Europese gezindheid uit te stralen, de agenda die er achter schuilt is die van een verkapt souvereiniteitsvoorbehoud, aldus Graaf. Europese regelgeving kan erdoor met een beroep op nationale soevereiniteit juist worden tegengehouden.

Een nationale rechter als het Duitse Bundesverfassungsgericht heeft daarmee een bevoegdheid met grote politieke lading. Daar kan men - op goede gronden overigens - voor kiezen, maar de formulering van die bevoegdheid luistert dan nauw. Wanneer een EU-artikel in de Nederlandse Grondwet zou worden opgenomen dat het mogelijk maakt de EU juist in meer democratische en rechtsstatelijke vaarwateren te sturen, zoals Graaf suggereert, dan is dat ook voor sociaal-democraten zeer het overwegen waard.

De Nederlandse Grondwet heet officieel ‘Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden’. Zoals bekend, bestaat het Koninkrijk sinds 2010 uit vier landen: Aruba, St-Maarten, Curaçao en Nederland. Drie andere Caribische eilanden (Bonaire, St Eustatius en Saba - BES) zijn deel van het land Nederland. De Nederlandse Grondwet geldt op sommige punten (koningschap, defensie, buitenlands beleid) ook voor de andere drie landen, die overigens ook een eigen grondwet hebben. Dat is geregeld in dat andere constitutionele document: het Statuut. De BES-eilanden zijn onderdeel van het land Nederland en daar geldt de Grondwet wel helemaal, maar verordeningen en richtlijnen van de EU weer niet.

Het is een nogal ingewikkelde en tevens ongelukkige situatie. Want het gevolg is een rechtsongelijkheid binnen Nederland, die moeilijk te verdedigen is. Jeroen Recourt vraagt hier in zijn bijdrage aandacht voor.[28] Hij hekelt daarbij ook het democratisch tekort waarbij vertegenwoordigers van Caribische landen binnen het Koninkrijk niet zelf een rijkswet mogen indienen of daarover stemmen. Dat doen alleen de Nederlandse regering en het Nederlandse parlement.

Dit illustreert hoezeer ons koninkrijk is ontstaan door kolonialisme en slavernij en daardoor een giftige basis heeft, aldus Recourt. Herziening van de Grondwet en vooral het Statuut zijn nodig om echte gelijkwaardigheid binnen het Koninkrijk te bewerkstelligen.

Een nieuwe algemene herziening van de Grondwet

Al deze voorstellen tot wijziging van de Grondwet voegen zich bij elders gedane voorstellen.[29] Niet elk daarvan zal een tweederde meerderheid in beide Kamers behalen. Het grote aantal voorstellen voor een grondwetswijziging zou men kunnen zien als bewijs dat de Grondwet leeft. Maar tegelijk duiden zij ook op een tamelijk slordige behandeling van de Grondwet.

Zoals hierboven reeds opgemerkt, is het probleem bij een afzonderlijke parlementaire behandeling van de voorstellen dat samenhang ontbreekt. Het aantal en de aard van de voorstellen vragen om een integrale benadering, die in lijn met de algemene bepaling aan het begin van de Grondwet zou moeten plaatsvinden met het oog op een goed functionerende democratische rechtsstaat.

De staatscommissie-Rechtsstaat, die na de kindertoeslagenaffaire op verzoek van de Tweede Kamer werd ingesteld, is weliswaar gevraagd ook aandacht te besteden aan de onderlinge verhouding van staatsmachten, maar dit is specifiek gericht op een betere bescherming van burgers tegen maatregelen van de overheid. Het doel van deze staatscommissie is niet een algemene grondwetsherziening.

De hier voorgestelde algemene herziening zou niet in de eerste plaats gericht moeten zijn op het nog weer toevoegen van nieuwe voorstellen tot grondwetswijzigingen, maar veeleer op het in samenhang bezien van reeds geopperde afzonderlijke voorstellen en hun effecten op het geheel van de Grondwet. Dat kan dus ook leiden tot het beredeneerd niet overnemen van bepaalde suggesties. Die samenhangende afweging is nodig om de interne consistentie en daarmee ook de zeggingskracht van de Grondwet te vergroten.

Enkele voorbeelden. Allereerst op het terrein van de rechtsstaat en de grondrechten. Wanneer overwogen wordt rechtelijke toetsing van formele wetten mogelijk te maken door artikel 120 van de Grondwet te schrappen, moet dan niet tegelijk de positie worden bezien van andere instituties die geacht worden nu al aan de Grondwet te toetsen: de Raad van State, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer?[30]

Met name de laatste noemt als haar kerntaak het toetsen van de kwaliteit van wetgeving op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, al wordt de Tweede Kamer geacht hetzelfde te doen. Die rechtmatigheidstoets houdt ook het toetsen in van wetsvoorstellen aan de grondrechten in de Grondwet. Wanneer ook de rechter vervolgens die wetten nog eens aan de Grondwet mag toetsen, komt er dan niet een teveel aan hindermachten?[31] Of leidt het juist tot oppervlakkiger toetsing aan grondrechten door het parlement zelf, omdat de rechter altijd daarna nog kan ingrijpen?

Bevordert dit niet de discussie over de overbodigheid van met name de Eerste Kamer? Om de positie van het parlement als medewetgever niet te verzwakken zou men er ook voor kunnen kiezen constitutionele toetsing binnen het parlement te bevorderen door tijdens de wetsbehandeling met behulp van experts systematisch de grondwettelijke aspecten van een wetsvoorstel door te lichten, zoals in Finland de praktijk is.

Rechterlijke toetsing kan door een speciaal Hof gebeuren of decentraal door gewone rechters. Een keuze daartussen raakt eveneens aan de verhouding van de rechterlijke macht tot de andere staatsmachten.[32] Draagt een speciaal Hof niet het risico in zich tot politisering van de (hoogste) rechtspraak?

Geruststellend is dat de Hoge Raad in Nederland dat risico ook ziet.[33] Indien al zou worden overgegaan tot het schrappen van artikel 120, geeft de Hoge Raad aan decentrale toetsing de voorkeur geeft boven een Hof. Maar ook dan moeten grondrechten in de Grondwet zich wel lenen voor toetsing. Nu al toetst de rechter soms lagere regelgeving aan grondrechten in de Grondwet. Indien men wetten aan alle grondrechten zou willen toetsen, inclusief de sociale, vereist dat een grondige herformulering van die rechten. Maar ook wanneer men zich tot de klassieke grondrechten zou beperken, zouden de beperkingsmogelijkheden van die grondrechten door de wetgever preciezer moeten worden omschreven. Eisen van proportionaliteit en noodzaak zijn hierbij van belang.

Op het terrein van de staatsinrichting is eveneens een integrale herziening van de Grondwet (en Statuut) wenselijk. Henk te Velde sluit zijn bijdrage af met: ‘Om opnieuw de balans te vinden tussen de controlerende, wetgevende en vertegenwoordigende functies van de Tweede Kamer, moet de gehele erfenis van 1848 in ogenschouw worden genomen.’[34]

De volgorde van de artikelen moet eveneens anders. Het vermelden van het parlement direct na de grondrechten zou laten zien dat de democratische rechtsstaat vooropstaat in de Grondwet. Dat is symbolisch van groot gewicht. Bepalingen over de monarchie kunnen naar achter en voor een belangrijk deel uit de Grondwet worden gehaald. Een dergelijke ‘deconstitutionalisering’ hebben we eerder gezien, bijvoorbeeld bij de aanstellingswijze van de burgemeester.

Andersom zijn er ook zaken die juist in de Grondwet een plaats zouden moeten krijgen, of waarover ten minste een debat moet worden gevoerd. Het ontbreken van de Europese Unie in de Grondwet is al genoemd. Een andere anomalie is de afwezigheid van politieke partijen. Al in 1954 concludeerde een staatscommissie daarover: ‘Het beeld dat de Grondwet van onze staatsinrichting geeft, is daardoor niet reëel.’[35]

Dat was in een tijd dat bijzondere regelgeving over partijen nog niet bestond. Inmiddels bestaat al sinds de jaren 1990 speciale wetgeving over partijfinanciering en is een algemene Partijwet in de maak. Een grondwettelijk basis voor dergelijke regelgeving, die in de meeste andere Europese landen bestaat, zou niet misstaan. Nederland is in 1992 al wel akkoord gegaan met een bepaling over Europese politieke partijen in het Verdrag betreffende de Europese Unie (‘verdrag van Maastricht’, artikel 10.4),[36] dan zou een bepaling over de partijen in Nederland toch ook in de eigen Grondwet moeten staan.

Zo zijn er meer voorbeelden te noemen die de noodzaak van een algemene herziening van de Grondwet wenselijk maken. Een Grondwetscommissie zou als speciale staatscommissie het geheel van de Grondwet (en Statuut) moeten bezien vanuit de vraag hoe de Grondwet op samenhangende wijze bij de tijd kan worden gebracht, gericht op het goed functioneren van de democratische rechtsstaat. Bij de vorige integrale herziening van een halve eeuw terug had een werkgroep van experts samen met de afdeling constitutionele zaken van het ministerie van binnenlandse zaken een ‘Proeve van een nieuwe Grondwet’ opgesteld, waarmee een staatscommissie vervolgens haar voordeel kon doen.

Het inschakelen van die afdeling zou ook nu weer kunnen gebeuren, maar belangrijk is dat de speciale Grondwetscommissie ook de voorstellen tot wijziging van onderdelen van de Grondwet van recente staatscommissies in een meta-analyse meeweegt, zodat de integraliteit wordt bevorderd.[37] Zulks in het belang van een goed werkende democratische rechtsstaat.

In de serie ‘175 jaar Grondwet 1948’ verschenen de volgende artikelen

• Ruud Koole. De spiegel die wij onszelf voorhouden: de Grondwet. S&D 2022/5, pp. 51-59.
• Henk te Velde. De keerzijde van de Grondwet van 1848. S&D 2022/5, pp. 60-66.
• Rabin Baldewsingh. Haal het woord ‘ras’ uit de Grondwet. S&D 2022/6, pp. 49-54.
• Daniëlle Dirksen, Ronny de Graaf en Jasper Krommendijk. Het belang van sociale grondrechten. S&D 2023/1, pp. 60-67.
• Manar el Amrani en Henk Kummeling. Veel onbegrip rondom het demonstratierecht. S&D 2023/1, pp. 69-74.
• Joop van den Berg. De Koning in de Grondwet. S&D 2023/2, pp. 57-61.
• Manar el Amrani en Henk Kummeling. Academische vrijheid verdient plek in de Grondwet. S&D 2023/2, pp. 64-68.
• Aart Hendriks. Onaantastbaarheid van het lichaam en de Grondwet. S&D 2023/3, pp. 57-62.
• Jeroen Recourt. Vier landen, één koninkrijk en een scheve machtsbalans. S&D 2023/4, pp. 62-66.
• Niels Graaf. Breek de regel, red het spel. S&D 2023/5, pp. 42-50.
• Erik Jurgens. Het laatste woord over de Grondwet. S&D 2023/5, pp. 51-54.
• Bert van den Braak. De Eerste Kamer nutteloos? S&D 2023/5, pp. 55-59.
• Paul Bovend’Eert, Verantwoorden is antwoorden. S&D, 2023/6, pp. 56-62

Noten
[1] Folkert Jensma (2023). Veel partijen vragen om renovatie in rechtsstaat. NRC, 20 november 2023.
[2] Bijvoorbeeld: het verlagen van de kiesgerechtigde leeftijd tot 16 jaar, uitbreiding van het aantal Kamerzetels, opneming van nieuwe grondrechten (o.a. op behoorlijk bestuur, rechten van dieren, lhbtiqa+-rechten, digitale rechten, de bescherming van het menselijk leven), een nieuw kiesstelsel. Ook worden soms voorstellen gedaan die grondwetwijziging zouden vereisen, maar die rechtsstatelijk niet door de beugel kunnen, zoals het pleidooi voor een verbod op de koran, islamitische scholen en moskeeën in het verkiezingsprogramma van de PVV. Zie: Nederlandse Orde van Advocaten, De partijprogramma’s voor de verkiezingen 2023. Rechtsstatelijk? Rapport van de Commissie Rechtsstatelijkheid in Verkiezingsprogramma’s, 2023.
[3] Ruud Koole (2022). De spiegel die wij onszelf voorhouden: de grondwet. S&D, 2022/5, pp. 51-59.
[4] De Staatscommissie Parlementair Stelsel deed hiertoe een voorstel: stem over de tweede lezing van een grondwetsvoorstel in een verenigde vergadering van Eerste en Tweede Kamer. Dan wordt de stemverhouding in de Eerste Kamer minder bepalend. Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel, 2018, pp. 312-314. Zie ook: Toni Eugen Jan Hein van Gennip, De Grondwetsherzieningsprocedure. Dissertatie Radboud Universiteit Nijmegen. Deventer, 2021.
[5] Ministerie van Binnenlandse Zaken, Flitspeiling Grondwet, februari 2023.
[6] Wim Voermans, Het verhaal van de grondwet. Zoeken naar wij. Amsterdam, 2019, p.44. Zie ook diens Onze constitutie (Amsterdam, 2023), dat specifiek over de Nederlandse grondwet gaat. Tevens: Afshin Ellian en Bastiaan Rijpkema (red.), Een nieuw commentaar op de Grondwet. Amsterdam, 2022.
[7] Rabin Baldewsingh (2022). Haal het woord ‘ras’ uit de Grondwet. S&D 2022/6, pp. 49-54.
[8] Aart Hendriks (2023). Onaantastbaarheid van het lichaam en de Grondwet. S&D 2023/3, pp. 57-62.
[9] Uri Rosenthal, Als dat zou kunnen. Waar het in de politiek om moet gaan (Amsterdam, 2021), p. 92.
[10] Manar el Amrani en Henk Kummeling (2023). Academische vrijheid verdient plek in de Grondwet. S&D 2023/2, pp. 64-68.
[11] Manar el Amrani en Henk Kummeling (2023). Veel onbegrip rondom het demonstratierecht. S&D 2023/1, pp. 69-74.
[12] Erik Jurgens (2023). Het laatste woord over de Grondwet. S&D 2023/5, pp. 51-54.
[13] Manar el Amrani en Henk Kummeling (2023). Academische vrijheid verdient plek in de Grondwet. S&D 2023/2, p. 67.
[14] Rapport Staatscommissie Grondwet, Den Haag, november 2010, deel II ‘Beperkingssystematiek’.
[15] Daniëlle Dirksen, Ronny de Graaf en Jasper Krommendijk (2023). Het belang van sociale grondrechten. S&D 2023/1, pp. 60-67.
[16] Ernst Hirsch Ballin, Waakzaam burgerschap. Vertrouwen in democratie en rechtsstaat herwinnen. Amsterdam, 2022, p. 20.
[17] Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid, 1974, Par. 5.2. Het kabinet-Den Uyl toonde zich daarbij schatplichtig aan de SER, die in een rapport uit 1969 voor grondwettelijke erkenning van sociale grondrechten had gepleit en daarin ook de term ‘bestaanszekerheid’ had genoemd (SER, Advies inzake de “Proeve van een nieuwe grondwet”, ‘s Gravenhage, 1969, p. 8). In de stijl van de nota van het kabinet-den Uyl herkent men echter ook de auteur van het PvdA-rapport De weg naar vrijheid (1951): Joop den Uyl. Een ‘vrij mens’, aldus dat PvdA-rapport, is iemand van wie zijn of haar persoonlijke ontwikkeling niet wordt belemmerd. ‘Materiële nood, het ontbreken van bestaanszekerheid, onrecht, onveiligheid, kunnen een mens lichamelijk en geestelijk ondermijnen’. De titel van dat PvdA-rapport was onmiskenbaar bedoeld als tegenhanger van het boek van de peetvader van het neoliberalisme, Friedrich Hayek, waarin het (staats)socialisme werd bekritiseerd en dat in 1944 was verschenen met als titel De weg naar slavernij.
[18] Joop van den Berg (2023). De Koning in de Grondwet. S&D 2023/2, pp. 57-61.
[19] En gelijk met het schrappen van deze grondwetsbepalingen zouden dan de artikelen 2 en 3 van de Wet beëdiging en inhuldiging van de Koning, met de volstrekt archaïsche eed van trouw van parlementsleden aan de persoon van de nieuwe koning, kunnen worden ingetrokken.
[20] Bert van den Braak (2023). De Eerste Kamer nutteloos? S&D 2023/5, pp. 55-59.
[21] Raad van State, Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid. Den Haag, 2020. Zie ook: Ruud Koole, Twee Pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat; Amsterdam, 2021, par 8.2, pp. 214-224: ‘Het woud der onafhankelijken’.
[22] Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de oudste bepaling van de Nederlandse Grondwet, artikel 50: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk’. Zie: E.Y van Vugt, De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk. Een onderzoek naar de verandering in de betekenis van artikel 50 Grondwet tussen 1814 en 1983. Proefschrift Tilburg University, 2021.
[23] Luc Verhey, De zoektocht naar de feiten. Over waarheden, onwaarheden en leugens in de democratische rechtsstaat. Den Haag, 2021, pp. 117-118.
[24] De term werd door Khadija Arib in 2021 gebruikt in een Tweede Kamerdebat op 5 juli 2021. Verhey, op.cit., p. 118.
[25] Zie bijvoorbeeld: M.G. Rood (red.), Rechters en politiek. Nationale en internationale beschouwingen. Zwolle, 1991.
[26] Erik Jurgens (2023). Het laatste woord over de Grondwet. S&D 2023/5, pp. 51-54. Dan zou tegelijk ook artikel 11 van de (oude) Wet Algemene bepalingen, dat nog steeds geldt, moeten verdwijnen. Dat artikel luidt: ‘De regter moet volgens de wet regt spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordeelen’.
[27] Niels Graaf (2023). Breek de regel, red het spel. S&D 2023/5, pp. 42-50.
[28] Jeroen Recourt (2023). Vier landen, één koninkrijk en een scheve machtsbalans. S&D 2023/4, pp. 62-66.
[29] Zie bijvoorbeeld ook: Aalt Willem Heringa, Ronald Kroeze en Kutsal Yesilkagit (red.), De Grondwet van 1848 tot nu. Den Haag, Montesquieu-instituut, 2023.
[30] Zie bijvoorbeeld het rapport van PvdA-projectgroep Democratische en bestuurlijke vernieuwing (Rudy Andeweg vz), De leidende burger, 2005. Hierin worden verschillende staatrechtelijke hervormingsvoorstellen gedaan, waaronder het terugzendrecht en de overheveling van de adviestaak van de Raad van State naar de Eerste Kamer, die Reflectie Kamer wordt.
[31] Joop van den Berg, Humeurig volk, verkrampte politiek en hoe het anders kan. Amsterdam, 2022, p. 159.
[32] Dit geldt a fortiori wanneer de rechter behalve aan grondrechten ook aan andere artikelen in de grondwet (bijvoorbeeld art. 68 Gw over de informatieplicht aan het parlement) zou kunnen toetsen.
[33] ‘Er zijn landen waarin een constitutioneel hof bestaat dat een bepaling van een wet in formele zin ongeldig kan verklaren. Het parlement heeft in die landen er voor gekozen, anders dan traditiegetrouw in de Nederlandse rechtscultuur het geval is, om een deel van de eigen zeggenschap over de geldigheid van wetgeving af te staan aan een rechtscollege waarvan de rechters veelal voor een beperkt aantal jaren en op basis van politieke overwegingen worden benoemd’. Hoge Raad, Zienswijze over constitutionele toetsing, brief dd. 14 april 2022, p. 2.
[34] Henk te Velde (2022). De keerzijde van de Grondwet van 1848. S&D 2022/5, pp. 60-66.
[35] Eindrapport van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet. s’ Gravenhage, 1954, p. 55.
[36] Art 10.4 VEU: ‘De politieke partijen op Europees niveau dragen bij tot de vorming van een Europees politiek bewustzijn en tot de uiting van de wil van de burgers van de Unie.’
[37] Denk aan: de Staatscommissie-Grondwet (2009-2010, vz Thomassen; deze commissie was gericht op advisering over specifieke onderwerpen, niet op een algemene herziening), de Staatscommissie Parlementair Stelsel (2017-2018, vz Remkes), de Staatscommissie Rechtsstaat (vanaf 2022, vz Kummeling; rapporteert voor juni 2024) en de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme (vanaf mei 2022, voorzitter Sylvester; rapporteert voor mei 2026). Nu wordt elke nieuwe staatscommissie altijd gevraagd rekening te houden met onder meer de resultaten van vorige staatscommissies. Toch leidt dit niet tot de gewenste meta-analyse, omdat ‘rekening houden’ doorgaans wordt uitgelegd als ‘geen dubbel werk doen’. Bovendien gaan deze commissies, behalve de eerstgenoemde, over veel meer dan alleen voorstellen tot grondwetswijzigingen.